국제
2019년 01월 21일 17시 34분 KST | 업데이트됨 2019년 01월 21일 17시 36분 KST

[총정리] 영국 브렉시트 최대 난제, 아일랜드 백스톱에 대한 모든 것

'아일랜드 백스톱'이란 무엇인가.

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영국의 유럽연합 탈퇴(aka 브렉시트) 관련 뉴스를 따라가다 보면 수수께끼 같은 용어들을 만나게 된다. 노딜 브렉시트, 소프트 브렉시트, 하드 브렉시트...

그 중에서도 가장 애매모호한 용어 중 하나는 바로 ‘아일랜드 백스톱(Irish backstop)’일 것이다. 아일랜드는 알겠는데, 백스톱이라니?

 

백스톱이란 무엇인가

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백스톱(backstop).

 

사전적 의미부터 살펴보자. 백스톱은 ‘야구(포수 등 뒤)나 테니스(베이스라인 뒤)에서 공을 막는 그물’을 뜻한다. 한국에서는 흔히 ‘백네트(back net)’라고 불린다.  

백스톱은 안전장치, 보완책이라는 뜻으로도 사용된다. 공이 바깥으로 나가지 않도록 막아주는 안전장치라고 이해하면 쉽다.

아일랜드 백스톱’은 아일랜드섬에 물리적 국경, 즉 ‘하드 보더(hard border)’가 부활하는 것을 막기 위한 안전장치를 가리킨다.

 

하드 보더는 또 뭔가?

ASSOCIATED PRESS
북아일랜드-아일랜드 국경에 위치한 한 검문소에서 세관 직원들이 물품을 들여다보는 모습. 1932년 10월24일.

 

영국령인 북아일랜드와 EU 회원국인 아일랜드 사이에는 현재 물리적 국경이 없다. 국경은 지도 위에만 있을 뿐, 실제로는 느껴지지 않는다. 

원래부터 그랬던 것은 아니다.

아일랜드의 전신인 아일랜드 자유국(Irish Free State)이 수립된 이듬해인 1932년부터 1990년대 초반까지는 엄연히 국경 검문소가 있었다. 통행자들의 신분증을 검사하고, 물품에 대한 세관 검색을 실시했다.

두 나라 사이에 물리적 국경이 사라진 건 1993년이다. 유럽공동체(EC; EU의 전신) 회원국들끼리는 관세 장벽을 없애고, 자유로운 이동을 보장하기로 함에 따라 (마스트리흐트 조약) 물리적 국경의 필요성이 없어졌기 때문이다.

지금도 운전자들이 국경을 통과했다고 눈치챌 수 있는 몇 가지 요소들이 있긴 하다. 속도제한 표지판의 단위가 마일(영국)에서 킬로미터(아일랜드)로 바뀌고, 환전소(파운드-유로) 광고판이 등장하기 때문. 

그러나 이제는 달라져야 할지도 모른다.

 

이제와서 국경이 다시 논란이 되는 이유는? 

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25년이 지난 지금 북아일랜드-아일랜드 국경이 다시 쟁점으로 떠올랐다. 브렉시트 때문이다. 

영국이 EU를 탈퇴하면 원칙적으로는 이제 물리적 국경이 필요해진다. 다시 출입국 관리, 통관·검역을 실시해야 하기 때문이다. 

물리적 국경을 피하는 방법이 하나 있기는 하다. 지금처럼 자유로운 왕래와 무관세 무역을 보장하는 협정을 영국과 EU가 새로 맺는 것. 

문제는 영국과 EU가 거기까지 신경 쓸 여유가 당장은 없다는 데 있다. 양측이 브렉시트 합의안(Withdrawal Agreement; 탈퇴 합의)에 급한대로 일단 백스톱 조항을 집어넣은 이유다. 

 

하드 보더가 어때서? 

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북아일랜드? 아일랜드? - 아일랜드 북부 더니골과 국경을 접하고 있는 북아일랜드 런던데리에 있는 표지판. 누군가 '북아일랜드에 오신 것을 환영합니다' 중 '북(northern)'을 페인트로 지워놓았다. 

 

이쯤에서 ‘그깟 국경이 뭐가 문제냐’고 생각하는 사람, 있을 수 있다. 국경 장벽을 세우겠다는 나라도 있는데 검문소 쯤이야. 

그러나 역사적으로나 현실적으로나 아일랜드섬에 물리적 국경을 부활시키는 건 간단한 문제가 아니다.  

북아일랜드는 영국과의 통합을 원하는 신교(프로테스탄트)와 아일랜드로의 통합을 원하는 구교(가톨릭)가 30여년 간 유혈 충돌을 벌였던 곳이다. 내전에 가까운 양측의 충돌이 겨우 진정된 건 1998년에 이르러서다. ‘굿프라이데이 협정’이다.

그런데 이제 자유로운 이동에 제약이 가해지면?

북아일랜드 주민의 20% 가량은 지금도 스스로를 영국인이 아니라 아일랜드인이라고 생각하고, 북아일랜드-아일랜드 통일을 원한다. 

물리적 국경이 부활하면 이들의 불만이 다시 커질 우려가 있다. 이들은 ‘내 조국도 자유롭게 왕래할 수 없게 됐다’고 느낄 수 있다.

20세기 후반 유럽을 뒤흔들며 악명을 떨쳤던 무장 독립단체 아일랜드공화국군(IRA)이 부활할 수 있다는 얘기마저 나온다. 

북아일랜드에서 민족주의가 얽힌 분쟁이 되살아 난다면 이는 바로 옆 아일랜드에게도 큰 위협이 된다. 아일랜드가 하드 보더 부활 만큼은 절대 안 된다고 말하는 배경이자, EU가 회원국인 아일랜드의 의견을 충실히 대변하는 이유다. 

 

하드 보더 = 재앙

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북아일랜드 라벤스코트 국경 인근에 있는 환전소 안내 간판. 2018년 11월14일.

 

현실적으로 보더라도 하드 보더는 절대적으로 피해야 한다. 주로 경제적인 이유 때문이다.

일례로 지난달 뉴욕타임스(NYT)가 소개한 두 명의 사연을 들어보자.

로렌스 맥너미(47)씨는 아일랜드 북부 작은 마을 레터켄니 외곽에서 소를 키우고 있다. 그의 농장은 아일랜드 영토에 속해있다.

반면 소의 먹이나 비료를 들여오는 항구는 국경 건너편 북아일랜드에 있다. 영국 땅이다. 국경이 부활하면 그는 이제 막대한 관세를 감당해야 할지도 모른다. 

북아일랜드 스포츠용품 제조업체 ‘오닐스’ 상무이사를 맡고 있는 키어런 케네디(56)씨는 회사에 막 들어왔던 40년 전을 회상했다.

그는 완성된 제품을 트럭에 싣고 국경을 넘어 물류 허브로 운송하곤 했다. 거리는 약 19km에 불과했지만 보통 3시간이 걸렸다. 영국 세관, 영국군 검문소, 아일랜드 세관을 각각 거쳐야 했기 때문이다. 지금은 20분이면 충분하다.

그의 회사는 하루에도 몇 번씩 국경을 넘는다. 더블린 항구를 통해 아시아에서 들여온 실을 트럭에 싣고 국경을 넘어 공장으로 가져와 직물로 만든 다음, 다시 국경을 넘어 염색 공장에 맡기는 식이다.

그는 일부 제품은 제조 과정에서 “8번” 국경을 넘는다고 설명한다. 통관 절차(+관세)가 다시 도입되면 ”우리에게는 완전한 재앙”이라고 그가 말하는 이유다.

활발한 무역은 아일랜드섬의 평화를 지탱해 온 핵심 요인이기도 하다. 2016년 통계를 기준으로 북아일랜드의 수출품 중 33%(약 40억파운드, 약 5조7800억원)가 아일랜드로 향한다. 최대 수출 대상국이다.  

하드 보더 부활로 무역 규모가 줄어들면 이 긴밀했던 관계에도 틈이 벌어질 수 있다. 

이제 다시 백스톱으로 돌아가보자.

 

백스톱의 이론적 원리

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영국 런던에 위치한 의사당 앞에서 한 브렉시트 반대 활동가가 '북아일랜드에 영국 국경 설치를 반대한다'는 구호가 적힌 피켓을 들고 있다. 2018년 12월11일.

 

영국과 EU는 브렉시트 전환기간(2020년 12월)이 종료되기 전까지 무역 등에 관한 협상을 타결한다는 계획이다. 

영국이 올해 3월29일에 EU를 공식적으로 탈퇴하더라도 영국은 이 기간 동안 EU 단일시장·관세동맹에 남는다. 쉽게 말해 지금처럼 EU 경제권에 남는다는 얘기다. 

(단, 영국-EU 브렉시트 합의안이 최종 타결될 때에만 전환기간이 성립된다. 앞서 영국 하원에서 부결된 합의안을 대체할 새로운 안이 합의되지 않아 노딜 브렉시트가 벌어지면 전환기간이나 백스톱 같은 건 없다.) 

어쨌든 양측이 바라는 최상의 시나리오는 이 기간 내에 무역 등의 협상을 타결하는 것이다. 그렇게만 된다면 하드 보더니 백스톱이니 하는 문제는 걱정할 필요조차 없다. 

그런데 만약 이 기간 동안 무역 협상이 타결되지 못하면? 전환기간마저 종료되어 영국이 EU 단일시장·관세동맹를 완전히 탈퇴해버리면? 

그럴 경우에는 좋든 싫든 하드 보더를 부활시킬 수밖에 없다. 북아일랜드-아일랜드 국경에 검문소와 세관을 세워야 한다. 이걸 막아보자는 게 바로 백스톱이다. 문자 그대로 안전장치다. 

영국과 EU는 브렉시트 합의안에 이 백스톱 조항을 집어넣었다. 하드 보더의 부활 만큼은 피하자는 공감대가 있었기 때문이다.

원리는 간단하다. 양측이 기간 내에 무역 협상 타결에 실패하더라도 타결될 때까지 영국 전체는 사실상 EU 관세동맹에 남는다. 여기에 더해 북아일랜드는 EU 단일시장에도 일정 부분 잔류한다. 즉, 실질적인 브렉시트는 그만큼 늦춰진다는 얘기다.

대신 하드 보더가 부활할 가능성은 완전히 사라지게 된다. 그럼 문제는 해결되는 것 아닌가? 

안타깝지만 그게 그렇지 않다.

 

그들이 백스톱을 반대하는 이유 

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영국 보수당 내 브렉시트 강경파를 대표하는 인물들. 데이비드 데이비스 전 브렉시트부 장관, 제이콥 리스-모그 '유럽연구그룹(ERG)' 의장, 보리스 존슨 전 외무장관(왼쪽부터).

 

① 보수당 브렉시트 강경파

보수당 내 브렉시트 강경파들은 처음부터 이 백스톱 조항을 강하게 반대해왔다. 이유는? ‘이름만 브렉시트지 이게 무슨 브렉시트냐!’

이들은 영국이 EU 관세동맹에도 남고 EU 단일시장에도 남는다면 EU에 잔류하는 것과 크게 다르지 않다고 불만을 제기한다. 영국이 EU의 ”속국”이 된다는 격한 표현을 쓰는 사람도 있다.

이들은 무엇보다 일단 백스톱 조항이 한 번 적용되기 시작하면 영국이 일방적으로 종료할 수 없다는 점을 문제 삼는다. ‘사실상 영원히 EU에 남게 된다’는 주장이다.

엄밀히 따지자면 전혀 일리 없는 얘기는 아니다.

우선 전환기간을 보자. 영국은 이 기간 동안 공식적으로는 EU를 탈퇴한 상태이기 때문에 EU 회원국으로서의 권한을 누릴 수 없다. 의사결정 과정에 참여할 수도 없고, EU 의회에 의원들도 보내지 못한다.   

또 영국은 이 기간 동안 EU가 새로 맺는 무역협정의 적용 대상에서도 배제된다. 독자적으로 제3국과 무역 협정을 맺을 수는 있지만, 전환기간이 끝날 때까지는 마음대로 발효도 못한다. 그러면서도 EU 분담금은 계속 내야 한다.

백스톱에 관해서도 이론적으로는 영국의 완전한 탈퇴, 즉 EU 단일시장·관세동맹 탈퇴가 무한정 늦어질 가능성이 존재한다. ”속국”까지는 아니어도 영국의 경제 주권이 상당 부분 제약된다고 볼 여지가 있다.

그러나 현실적으로 영국과 EU 모두에게 백스톱이 필요하다는 걸 부인하기는 어렵다. 이들의 주장이 무책임하다는 비판을 받는 이유다.  

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테레사 메이 영국 총리와의 회동을 위해 총리 집무실을 찾은 북아일랜드 민주연합당(DUP)의 알린 포스터 대표(왼쪽), 나이절 도즈 부대표가 언론인들의 질문에 답하고 있다. 2019년 1월17일.

 

 ② 북아일랜드 민주연합당(DUP)

북아일랜드-영국 통합주의 정당인 DUP 역시 백스톱에 부정적이다. 

기존 합의안의 백스톱 조항에 따르면, 백스톱 적용시 북아일랜드만 EU 단일시장에 일정 부분 잔류한다. 이에 따라 영국 본토에서 바다를 건너 북아일랜드로 들어오는 제품들은 EU 기준에 부합하는지 추가로 확인하는 절차를 거치게 된다.

DUP는 북아일랜드가 영국 나머지 지역(잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스)과 다른 규정의 적용을 받는 걸 극도로 싫어한다. 영국 연방과의 통합성을 해칠 수 있다고 우려하기 때문이다. 백스톱을 ”피의 레드 라인”이라고까지 주장했던 이유다. 

그러나 백스톱 없이는 EU가 합의안에 동의해줄 가능성이 없다는 사실이 명확해지자 DUP는 한 발 물러섰다. 설령 백스톱이 발동되더라도 종료 시점을 명확히 못 박으면 수용할 수 있다는 것.

그러나 EU의 생각은 또 다르다.

 

EU가 ‘백스톱 종료 시한’을 거부하는 이유

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'레드 라인'

 

EU의 입장에서 한 번 생각해보자. 기본적으로 영국의 요구사항은 이런 얘기다.

‘우리는 EU 단일시장과 관세동맹을 떠날 거야. 그렇지만 하드 보더는 원하지 않아.’  

이는 양립하기 어렵다. 지금 같은 수준의 자유로운 왕래·무역을 보장하는 새로운 합의를 맺지 않는 한 불가능하다. EU 경제 통합의 근간을 이루는 단일시장·관세동맹의 안정성과 통합성을 해치는 일이기 때문이다.

프랑스 등은 이같은 영국의 요구가 받아들여져 아일랜드 국경 문제가 어정쩡하게 봉합되면 EU 단일시장의 ‘뒷문(backdoor)’이 생기게 되는 셈이라고 우려해왔다. 영국이 북아일랜드(의 ’보이지 않는) 국경을 통해 우회적으로 EU 단일시장에 접근할 수 있다는 얘기다.

EU로서는 영국이 EU의 혜택만 골라 빼먹는 일(cherry picking)은 어떤 상황에서도 막아야 하는 동기가 존재한다. 일부 분야(공산품·농식품)만 EU 단일시장에 남고 서비스와 노동력 분야에서는 빠지겠다는 영국의 앞선 제안을 단호하게 거부했던 이유이기도 하다. 

EU가 종료 시한을 못 박자는 영국의 제안을 거부하는 이유도 비슷하다. 시한을 못 박게 되면 최악의 경우, 즉 영국-EU 합의가 무산되어 버린 채 백스톱마저 종료되면 그 때 가서 EU는 손을 쓸 방법이 없어진다. 하드 보더를 부활시키는 것 말고는.  

 

타협 가능성은?  

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정부 불신임 투표에서 가까스로 살아남은 직후, 테레사 메이 영국 총리가 집무실 앞에서 기자회견을 하고 있다. 2019년 1월16일.

 

메이 총리는 브렉시트 합의안 부결 이후 보수당 내 강경파와 DUP를 설득하는 쪽으로 노력을 기울여왔다. 반대표를 던졌던 이 그룹들을 끌어들인 다음 기존 합의안을 약간 손질한 대안(플랜 B)을 통과시키겠다는 계획이다. 

여기에는 정치적 고려도 작용한 것으로 보인다. 보수당 강경파 의원들은 메이 총리가 노동당의 의견을 반영할 경우 당이 쪼개질 수 있으며, 정부 불신임을 통한 조기총선이 불가피할 것이라고 경고해왔다. 총리직을 내놓아야 한다는 얘기다.

DUP는 자신들이 이미 한 발 물러난 만큼 백스톱 종료 시한이라고 못 박아야 한다는 입장을 고수하고 있다. 그렇지 않으면 보수당과 맺었던 ‘신임과 공급(confidence-and-supply)’ 합의를 깰 수도 있다고 위협한다.

이렇게 되면 과반 의석을 확보하지 못해 DUP와 사실상의 연정을 구성해왔던 메이 정부는 법안 하나도 자력으로 통과시키지 못하게 된다. 

메이 총리는 굿프라이데이 협정을 수정해 ‘하드 보더’ 관련 문구를 추가하는 방안을 검토하고 있는 것으로 전해지고 있다. 브렉시트 합의안의 백스톱 조항을 놓고 EU와 재협상을 벌인다는 계획도 ‘플랜 B’에 담을 계획이다.

그러나 실현 가능성은 낮아보인다. 우선 아일랜드 정부는 굿프라이데이 협정을 수정할 뜻이 없다고 밝혔다. EU는 백스톱 조항을 뺀 합의는 불가능하며, 종료 시한을 못 박는 것도 수용할 수 없다고 일축한 바 있다.

설령 메이 총리의 구상이 실현되더라도 노르웨이식 모델 같은 ‘소프트 브렉시트’를 선호하는 온건파 보수당 의원들이나 관세동맹 영구 잔류를 원하는 노동당의 지지를 끌어내기는 더욱 어렵게 된다.

일각에서는 메이 총리가 보수당 강경파 의원들에게 휘둘리고 있다는 지적도 나온다. 극단적인 ‘하드 브렉시트’가 아니면 이들이 메이 총리 편에 서지 않을 것이라는 전망 때문이다. 

타협이 무산되면 재앙적인 시나리오로 언급되는 노딜 브렉시트 가능성도 그만큼 높아질 수밖에 없다. 메이 총리가 정치적 이해관계 때문에 영국의 운명을 벼랑 끝으로 몰고 가고 있다는 비판이 나오는 배경이다.