대학구조개혁 해체(1): 대학구조개혁과 지방대(비수도권대학)

글 | 박남기 (광주교대 교수/전총장)

2016년 현재 우리나라 대학들의 가장 큰 화두는 대학구조개혁이다. 10년 뒤 이 정책은 성공한 정책으로 평가받을까 아니면 그 반대일까? 현재 정부와 대학의 관심은 신입생 정원 감축에 맞추어져 있다. 그러나 많은 사람들이 지적하듯이 대학구조개혁에 대한 보다 근본적인 접근이 필요하다. 구조개혁의 결과는 오늘의 우리가 어떻게 힘을 모아 방향을 제대로 잡아가느냐에 따라 달라질 것이다.

향후 몇 번에 걸쳐 현재 진행되고 있는 대학구조개혁의 논리와 정책 방향 등을 제3의 관점에서 들여다보면서 대학구조개혁이 나아갈 방향, 그리고 그 방향 설정을 위한 접근법 등을 새롭게 탐색해보고자 한다.

I. 대학구조개혁과 비수도권대학

2023년까지 대학정원 16만 명 감축을 핵심 내용으로 하는 '대학 구조개혁 추진계획'이 2014년 1월 29일에 발표되자 소위 지방대학과 지방 언론들은 이 계획이 '지방대 죽이기'라며 반발하고 나섰다. 그런데 최근에는 대학구조개혁이 지방대를 위한 것이라는 논리가 설득력을 얻고 있다. 대학구조개혁은 지방대 죽이기인가 아니면 지방대를 위한 것인가?

지방대 차별, 지방대 몰락, 지방대 육성이라고 할 때의 '지방대(비수도권대)'란 어느 대학을 지칭하는 것일까? 명확하게 지방대라고 부를 수 있는 대학도 있지만 좀 더 들여다보면 애매한 경우도 있다. 교육부가 발표한 대학 구조개혁 추진계획(2014)은 지방대와 수도권대학이라는 구분을 사용하고 있지만 구체적으로 지방대의 범위를 밝히지는 않고 있다. 보통 언론과 대기업이 대기업 신입사원의 비율을 말할 때에는 대학 소재지를 기준으로 서울소재, 수도권(경기, 인천), 지방대 등으로 위치에 따라 분류하고 있다. 교육부가 말하는 지방대도 수도권(서울, 인천, 경기)대학을 제외한 나머지 대학을 의미하는 것으로 보인다. 그러나 자세히 들여다보면 그렇게 간단하지만은 않다.

이 글에서는 지방대 범위를 새롭게 규정해봄으로써 지방대라는 용어 대신 지역대학이라는 가치중립적이고 기술적인 용어를 사용해야 하는 이유, 그리고 지방대 육성책 대신 지역별 대학 육성책이 마련되어야 하는 이유를 밝혀보고자 한다. 그 이전에 대학구조개혁이 질 개선 기회를 포기하게 된 이유를 밝힘으로써 구조개혁이 비수도권대학을 위한 것이라는 논리의 허구성을 먼저 드러내 보이고자 한다.

II. 구조개혁을 통한 고등교육 질 개선 기회 포기

1. 신입생 정원 감축에 대한 대학의 저항

해방 이후 지속적으로 증가하던 대학생 수가 2014년 2백 13만 명에서 2015년 2백 11만 3천명으로 드디어 줄기 시작하고 있다. 전문대까지 합친 전체 대학생 수는 이미 2012년부터 줄기 시작했다. 향후 몇 년간은 학생 수 급감 문제가 더욱 심각하게 다가올 것이다. 고교 입학생 수가 2017년에는 7만 명, 2018년에는 6만 4천 명이 감소하여 불과 2년 사이에 13만여 명이 줄어들게 된다(2016년 59만6천명에서 2017년 52만 7천명, 2018년에는 52만7천명으로 감소). 그 여파는 3년 후에 대학에 밀어닥치게 될 것이다. 초등교사를 양성하는 교육대학교는 이들이 초등학교에 입학하던 시점인 10여년 이전부터 초등교사 수요 감소에 맞추어 입학정원을 40% 정도 줄였다.

이러한 충격을 줄이기 위해 이명박 정부 때부터 대학 정원을 줄이기 위한 구조개혁을 지속적으로 추진하고 있고, 개별 대학들도 각자 이 충격에 대비해가고 있다. 과거 베이비붐 세대가 대학에 진학하면서 대학 수요가 급증하자 1980년대 초반 정부는 졸업정원제 실시, 대학정원 증원, 사립대학 신설 허용 등을 통해 대학입학 정원을 급증시켰다. 이제 신입생 자원이 급감하게 되자 정부 주도로 대입정원을 늘렸던 과거처럼 정부 주도로 줄이려고 하지만 늘리던 때와는 달리 대학들의 저항이 거세다. 신입생 자원 급감이라는 현실을 보면서도 대학들이 강하게 저항하는 이유는 무엇일까?

가. 우리나라 대학의 과다한 학부 정원

우리나라 명문 사립대들의 학부 입학 정원은 미국 명문 사립대들에 비해 훨씬 많다. 하바드대는 1,700명 미만, 프린스턴대는 1,400명 미만 등으로 대부분 2천 명 미만이다. 우리나라 사립대학들도 1970년 무렵에는 모두 2천 명 이하였다. 하지만 2014년 현재 정원규모 상위 20개 대학의 입학정원은 3천 명 이상이다(<표 1> 참고). 소위 명문대라고 하는 대학들의 정원을 보면 고려대 5,258명, 연세대 4,936명, 한양대 4,815명, 경희대 4820명으로 5천명 내외이고, 성균관대가 3,442명, 이화여대는 2,989명으로 이들보다는 훨씬 적지만 그래도 미국 명문대에 비해서는 훨씬 많다. 허남린(2016)은 미국 명문 사립대학들 중에 한 학년의 정원이 2,000명을 넘는 대학이 거의 없고, 넘을 경우는 스스로 명문대학으로서의 지향을 포기하는 것과 다름이 없다고 말한다. 그 이유는 교육의 질과 학생 수(교수 1인당 학생 수)가 반비례하기 때문이라고 한다.

<표 1> 1970년, 2014년 입학정원 상위 20개 대학 비교

출처: 임희성, 2015, 2쪽

나. 학부 정원 감축 반발 이유

학부 정원 과다 상황과 인구절벽으로 인한 신입생 자원 급감 현실을 알고 있는 우리나라 수도권 소재 명문 사립대학들이 학부 정원을 줄이는 것에 대해 강하게 반발하는 이유는 무엇일까?

첫째 이유는 사립대학 수입의 등록금 의존율이 아주 높기 때문이다. 2013년 현재 우리나라 4년제 사립대학의 총수입 대비 등록금 의존율은 56.8%이고 운영수입 대비 등록금 의존율은 65.2%로 절반을 훨씬 넘는다. [그림1]에서 보는 것처럼 최근 5년간 등록금 의존율은 지속적으로 줄고 있는데 그 이유는 2012년 국가 장학금제도 도입과 국가 대학재정 지원사업비 증가에 따른 국고보조금 수입 증가가 주 요인이다(대학교육연구소, 2015.05: 2). 미국 사립대 등록금 의존율은 2011년 현재 33.3%로 우리나라의 절반 수준이다(강영혜, 2012: 36).

[그림 1] 출처: 대학교육연구소, 2015.05.11., 2쪽

두 번째 이유는 앞의 이유와 직결된 높은 등록금 때문이다(<표 2> 참고). 우리나라 사립대학 등록금은 미국에 이어 세계 두 번째로 높다. 2014년도 학부 등록금을 비교해보면 미국 21,189달러, 우리나라 8,554달러, 호주 8,322달러, 일본 8,263달러로 우리나라 국민소득 대비 사립대학 등록금이 아주 높음을 알 수 있다. 우리나라 석사 학생 등록금은 1만 2천 달러를 넘어서서 호주와 일본의 두 배 수준을 넘는다. 학부 학생 100명 감소는 85만 달러의 수입 감소를 의미하는 상황에서, 학생이 줄 경우 이를 대체할 만한 소득원이 별로 없는 대학으로서는 학생 수 감축은 곧바로 대학의 재정위기로 직결되기 때문에 수단과 방법을 가리지 않고 학부정원을 지키려고 애를 쓸 수밖에 없다.

<표 2> 2013-14학년도 사립대(자립형) 전일제 학생 등록금 (미국달러의 PPP환산액)

출처: OECD, 2015: 275. Table B5.1a

세 번째 이유는 학생과 학부모의 대학 선택 기준이 그 대학의 명성(브랜드 네임)이기 때문이다. 일반인들이 제품을 선택할 때 회사명(브랜드 네임)을 중시하듯이 학생과 학부모가 대학을 선택할 때, 기업체가 직원을 채용할 때에도 대학 이름을 중시한다. 따라서 대학의 입장에서는 비용이 많이 드는 교수 1인당 학생 수와 같은 교육여건 지표 개선의 필요성을 강하게 느끼지 않는다. 실제로 언론사 대학평가에서도 중요한 지표의 하나가 대학에 대한 평판도이다 보니 명문대학들은 교육여건 개선을 통해 우수 학생을 유치하려 하기보다는 대학의 평판도에 안주하는 경향이 커진다. 가령 중앙일보의 2015년 교육중심대학평가 지표 총점 250점 중에서 교수 확보율은 20점인 반면 여론조사 결과를 바탕으로 한 평판도는 총 50점(5개 지표)에 달한다. 평판도와 관련된 순수취업률(30), 유지취업률(20), 중도포기율(15) 등까지 감안하면 교수확보율이 차지하는 중요도는 더욱 작아진다.

2. 대학구조개혁 평가에서 교수 1인당 학생 지표 비중을 낮춘 이유

정부는 대학구조개혁평가 지표에서 교수 1인당 학생 수가 차지하는 비중을 낮추었다. 이렇게 함으로써 교수 1인당 학생 수를 외국 명문대 수준으로 낮추어 대학의 국제경쟁력을 높이고, 동시에 문제가 된 박사급 인력 취업난도 완화시킬 수 있는 기회를 스스로 포기하였다. 구조개혁을 통해 대학의 국제경쟁력을 높이겠다는 정부가 구조개혁 평가에서 교육의 질을 좌우하는 교수 1인당 학생 수 지표 비중을 낮춘 이유는 무엇일까? 가장 큰 이유는 서울 소재 대학들이 유리한 평가를 받도록 하기 위함이다. 정원을 채우지 못한 지방대학들은 1인당 학생 수가 저절로 줄어들고 있기 때문에 이 지표의 비중을 높일 경우 여건이 열악한 지방대가 오히려 더 높은 점수를 받게 된다는 우려가 바탕에 깔려있다. 보다 근본적인 이유는 사립대학에 대한 정부지원 한계 및 등록금 동결(인하) 정책과 관련되어 있다. 우리 정부의 고등교육에 대한 재정지원은 2012년 현재 국민총생산(GDP) 대비 0.8%이다. OECD 평균은 1.3%이고 미국은 1.5%이다(OECD, 2015: 259). 고등교육에 대한 정부 부담 비율이 OECD 평균에도 훨씬 못 미치는 상황이지만 정부는 대학에 대한 재정지원을 늘리는 대신 교육여건 개선 포기 쪽으로 정책방향을 잡고 있다. 정부가 대학의 교수 1인당 학생 수를 낮추도록 유도하려면 당장 등록금 동결 조치를 해제하거나 아니면 정부지원금을 늘려주어야 한다. 그러나 두 가지 모두 어렵다고 판단한 정부는 가장 쉬운 방법인 교육여건 현상 유지책을 선택한 것이다.

Ⅲ. 지방대가 아닌 '지역대학' 발전 방안을 마련해야

1. 수도권대학과 지역대학의 불공정 경쟁 구조

대학구조개혁 추진 논리 중에는 지방대학 발전도 들어 있다. 정부가 나서서 구조개혁을 추진하지 않으면 지방 전문대, 지방 사립대 순으로 문을 닫게 될 것이므로 정부 주도의 구조조정을 통해 지방 사립대학을 살리고자 한다는 것이다. 이 논리는 일부 타당한 면이 있지만 그렇지 않은 면이 더 크다. 그 이유는 현행의 비수도권대학과 수도권대학의 불공정 경쟁 체제를 유지하는 조건에서의 구조개혁이기 때문이다.

일례로 대학의 타 지역 분교 혹은 제2캠퍼스 설치 정책을 들 수 있다. 수도권에 위치하는 대학의 경우에는 교수 확보율과 강의실을 포함한 시설 확보율 등 교육여건이 열악하더라도 비수도권 지역에 분교 설치를 쉽게 허용하였다. 반면에 비수도권지역 대학들이 수도권 지역에 분교를 설치하려고 하면 아주 까다롭게 조건을 내걸었고, 이제는 설치 자체를 불가능하게 하고 있다. 비수도권지역 대학의 입장에서 보면 이는 수도권대학에 대한 일방적인 보호 조치로서 불공정한 정책이다. 조금 엉뚱한 생각이기는 하지만 만일 우리나라 사립대학들이 제대로 된 경쟁을 통해 세계적인 대학이 되도록 하고자 한다면 사립대학의 타 지역 캠퍼스 설치 제한 해제 조치부터 취해야 할 것이다. 물론 다른 정책과의 충돌 및 사회 정치적 파장을 고려할 때 이를 정책으로 구현하는 데에는 무리가 따를 것이다. 그러함에도 불구하고 이 문제를 제기하는 이유는 정부 주도의 대학구조개혁이 비수도권지역 사립대를 보호하는 측면이 있다는 논리의 취약함을 드러내기 위함이다.

2. 지역대학 발전 방안 마련 필요

가. 준수도권대학 출현

소재지를 기준으로 하여 수도권 대학과 지방 대학을 구분하고자 할 때에 최근 회색지대가 생겨나고 있다. 기존의 수도권과 연결된 고속도로와 전철이 잇따라 개통돼 강원도와 충남 북부권 대학의 접근성이 개선되고, 이들 대학 신입생 가운데 과반수가 수도권 출신으로 채워지고 있어서 이들 대학도 소위 말하는 '수도권 대학'으로 간주되기 시작하고 있다. 충남 천안·아산권과 강원 춘천·삼척 지역 대학들에 따르면, 지난 2005년 초 수원∼천안 간 1호선 전철이 운행된 데 이어 서울∼춘천 고속도로(2009년 7월)와 경춘복선전철(2010년 말)이 개통된 후 수도권 출신 학생들이 해당 지역 출신보다 2∼5배나 많다. 해당 지역 대학들은 서울에서의 통학 가능성, 그리고 신입생 중에서 수도권 지역의 학생이 절반 이상을 차지하고 있음을 근거로 자신들도 수도권 대학이라고 홍보하고 있다.

회색지대의 대학들은 수도권에서의 접근 가능성과 함께 수도권 학생들의 비중이 기업과 사회가 선호하는 수도권 대학의 기준으로 간주되고 있음을 간접적으로 시사해준다. 지방대 범위 규정에서 회색지대에 주목해야 하는 이유는 지방대를 대상으로 하는 육성책 마련시 그 지원 대상 선정이 문제가 되기 때문이다. 물론 정부가 지방대 특별 지원책을 제시하면 이 대학들은 자신이 지방대라고 주장할 것이다. 이렇게 되면 지방대를 육성한다고 하면서 지리적 이점으로 인해 경쟁력이 높아진 '준수도권대학'을 집중 육성함으로써 학생들이 수도권과 준수도권으로 몰려들면서 지역불균형을 더욱 심화시킬 수도 있다. 아울러 대기업에서 지방대 비율을 30% 이상 유지하고 있다고 발표할 때에도 준수도권 대학이 큰 비중을 차지하여 원래 취지에서 벗어날 수도 있다. 또한 공기업 등에 지방대 할당제나 지방대 비율 하한제 등을 적용한다고 할 때에도 그 혜택이 주로 준수도권대학에 돌아갈 가능성도 있다.

나. 비수도권 소재 특수대학(교)

지방대 차별이라고 할 때의 지방대는 수도권을 제외한 지역에 소재하고 있는 대학 모두를 의미할까? 비록 비수도권에 소재하고 있다고 하더라도 입직 과정에서 별로 차별을 받지 않는 대학이 있다. 특수목적대학교(과기대(원), 교육대, 해양대, 경찰대, 사관학교, 항공대 등등)가 그 예이다. 그리고 종합대 내에 있더라도 자격증을 갖춘 전문직종 양성대학(법학전문대, 의대, 약대, 간호대 등등)은 입직과정에서 약간의 차별이 존재하기는 하지만 일반적으로 말하는 지방대 차별이라고 할 때의 지방대 범주에는 포함시키지 않는다. 따라서 지방대 차별이라고 할 때의 지방대는 특수목적대학교와 종합대 내의 전문직종 양성대학을 제외한 비수도권 대학을 의미하는 것으로 이해할 수 있다.

그러면 이러한 대학들은 비수도권 소재 대학이면서도 왜 차별받는 지방대라 불리지 않는 것일까? 해당 유형 대학 재학생은 소속 지역 출신 위주가 아니라 전국의 학생들로 구성되어 있고, 학생 수준 또한 전국 어디나 별반 차이가 없을 정도로 높다. 가령 과기대(특수대)를 예로 들면 전액 장학금에 기숙사까지 무료로 제공하는 국가 특별 지원 대학으로서, 교수진을 포함한 교육의 질 또한 세계적 수준임을 인정받고 있다. 재학생들도 소재지 출신 학생들이 아니라 전국 나아가 세계적으로 우수한 학생들로 구성되어 있다. 따라서 소재지와 관계없이 과기대는 차별을 받지 않는다. 반면 인근 일반 국립대 내의 공과대학은 과기대와 달리 차별을 받는다고 주장한다. 둘 다 국립대이지만 국가의 지원과 대학의 질에 따라 사회적 평판에서 큰 차이가 나고, 그 차이가 소위 우리가 말하는 차별로 이어지고 있음을 알 수 있다. 대기업이나 공기업 등에서 지방대 신규직원 비율을 계산할 때 소재지를 기준으로 이러한 특수대학 출신들까지 모두 포함시킬 경우 원래 의도와 달리 실제로 차별 대상이 되는 지방대에는 별다른 혜택이 돌아가지 않게 된다. 과기대 수준과 동일한 포항공대가 지방에 위치해 있다는 이유로 지방대 출신자 비율에 그 대학 출신자까지 포함시키는 것도 과기대 출신자를 포함시키는 것과 유사한 눈속임에 불과한 것이다.

3. 지방대가 아니라 지역별 대학 육성책 필요

특수목적대학 여부, 그리고 질 기준까지 함께 고려하면 지방대란 특수(목적)대학교, 일반 종합대 내에 있는 전문직종 양성대학을 제외한 비수도권 지역의 일반 대학을 의미하는 것으로 이해할 수 있다. 여기에 앞에서 언급한 준수도권대학이라는 개념까지 고려하면 우리가 관념적으로 생각했던 것보다 지방대라는 개념이 상당히 복잡해진다. 언론과 기업뿐만이 아니라 정부까지도 별 고민 없이 사용하고 있는 지방대라는 명칭이 해당 대학 및 출신학생에게 질 낮은 대학이라는 낙인효과와 차별만 가져다줄 뿐 실속 있는 지원으로는 이어지지 못하였다. 그리고 비수도권 대학을 통째로 지방대라는 하나의 범주로 구분할 경우 원래 의도와 달리 지역별 상황이 충분히 고려되지 못할 뿐만 아니라 지역간 불균형이 오히려 더 심화될 가능성마저도 있다. 따라서 지방대(비수도권대)라는 차별적인 용어 대신 정부와 언론이 지역 대학이라는 표현을 사용하기를 기대한다. 육성책을 마련할 때에도 지역 균형 발전을 염두에 두면서 서울지역 대학, 경북지역 대학, 전남지역 대학 육성책 등 지역 상황에 맞는 지역별 대학 육성책을 만들어가야 할 것이다. 가령 지역 균형 발전을 감안할 때 서울지역 대학은 국내 학부생 수를 대폭 줄이고 대신 외국인 학부생과 대학원생을 늘리는 쪽으로 대학 육성 방향을 잡아가는 것이 바람직해 보인다. 학생이 급감하고 경제 여건이 가장 열악한 전남지역의 경우에는 산업수요를 염두에 두면서 지역이 필요로 하는 인력을 공급할 사립대학(전문대 포함)을 대상으로 정원을 조정하면서 준공립대학으로 전환하는 방향으로 구조개혁 및 지역 대학 육성책을 마련하는 것이 바람직하다. 이러한 방식으로 각 지역 상황에 적합한 지역별 대학 육성책을 마련할 때 지방대가 아닌 지역 대학들이 지역 균형 발전의 견인차 역할을 할 수 있게 될 것이다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 '교육을바꾸는사람들'의 공식견해가 아닙니다.