이번 한일 외교장관이 합의했다고 하는 일본군위안부 합의의 법적 성격을 규명할 필요가 있다. 이 합의가 조약인가? 아니면 정치적 선언에 불과한가?

국가 간 합의가 조약인지 아니면 정치적 선언(혹은 정치적 합의)인지를 규명하는 것은 매우 중요한 의미가 있다. 조약으로 보면 국제법적으로 법적 기속력이 생겨 법적 의무를 지게 되며, 만일 그 의무를 이행하지 않으면 상대국으로부터 국제법 위반이란 비난과 함께 경우에 따라서는 국제사법재판소에 제소를 당할 수도 있다.

반면 양국 간의 합의가 정치적 선언(정치적 합의)에 불과한 것이라면, 그것을 이행하지 않는 경우, 상대국으로부터 비난은 들을망정, 그것을 국제법 위반이라고 볼 순 없고 소송을 당할 염려는 더욱 없다.

결론부터 말하면 이번 합의는 조약이 아니며 정치적 선언(혹은 정치적 합의)에 불과하다. 때문에 우리 정부는 국내 여론을 이유로 이 선언을 폐기할 수도 있으며, 이 정부가 그것을 못한다면 향후 정권교체 후 새 정부가 그것을 할 수도 있다. 이 점은 야당이 명심할 사항이다.

그럼 이 합의가 왜 조약이 아닌지를 간단히 보자.

1. 이번 합의는 국가 간 문서에 의한 합의가 아니므로 국제법상 조약이 될 수 없다. 우리나라와 일본 모두가 가입되어 있는 '조약법에 관한 비엔나협약' 제2조에 의하면 국제법상 조약이란 "문서의 명칭에 관계없이 서면의 형식으로 단일의 문서 혹은 두 개 또는 그 이상의 관련문서에 구현되며 국제법에 의해 규율되는 국제적 합의"를 말한다. 따라서 합의 문서를 작성하지 않았다면 합의가 있었다고 해도 조약으로 볼 수 없다.

이제까지 보도를 종합하면 이번 한일 외교장관이 일본군위안부 문제에 합의한 뒤 공식 합의문을 만들지 않았고 그것은 한국 측 요구에 따른 것이라고 한다. 이것은 우리 정부가 한일 정부 간 합의를 하되, 그 결과를 국제법상 조약의 형태로 하는 것은 원하지 않았다는 것을 의미한다. 다른 말로 바꾸면 한국정부는 처음부터 이 합의결과를 양국 정부의 정치적 합의로 보는 것을 원했고 일본정부도 결국 그것을 받아들였다는 것이다.

2. 이번 합의가 국제법상 조약이 되기 위해서는 합의문서 외에도 한일 양국의 국내법상 비준절차(경우에 따라서는 국회동의절차 포함)를 거쳐야 한다. 그런 국내절차를 거치지 않는 외교장관 간의 합의에 따른 입장 표명은 한일 양국 어느 나라도 법적 기속력이 있는 조약으로 인정하지 않는다. 이번 합의가 이런 국내절차를 전제하지 않은 외교장관 간의 정치적 합의란 것은 전후 사정상 분명하다.

그렇다면 왜 우리 정부는 합의문서를 만들지 않으려고 했을까? 내가 보기엔 두 가지 가정이 가능하다.

1. 첫 번째 가정은 합의문서를 만들어 양국 대표가 서명하는 절차를 거쳤다면 자칫 조약으로 간주될 수 있고 그런 경우 비준절차(나아가서는 입법사항에 해당되면 국회 동의절차를 진행해야 함)를 거쳐야 하는 데 이에 대해 우리 정부는 상당한 부담을 느꼈을 가능성이다. 만일 국회 동의절차가 진행된다면 이런 합의는 할 수 없었을 것이다.

2. 두 번째 가정은 이 합의가 조약이 되는 순간, 일본이 이 조약을 구실로 10억엔만 던져주고 모든 문제가 끝났다고 주장할지 모른다고 생각하고, 그런 상황은 막아야 한다는 애국적 발로의 가능성이다. 언제든지 한국 정부도 이 합의를 폐기할 수 있는 법적 가능성을 만들어 놓는 게 필요하다고 생각했을 것이다.

과연 우리 대표단이 무슨 생각으로 이번 합의를 조약 형식으로 만드는 것을 거부했을까? 첫 번째일까? 두 번째일까? 앞으로 시간이 가면 알려지겠지만 결과적으로 그것만은 잘했다고 본다. 만일 이번 합의가 조약의 형식을 취했다면 그것이야말로 제2의 한일협정이나 다름없다고 보기 때문이다.

* 이 글은 필자의 페이스북에 게재된 글입니다.