글 | 이찬승(교육을 바꾸는 사람들 대표)

목차

1. 시작말

2. 직선제 폐지 주장의 배경과 타당성 검토

3. 직선제 폐지 논쟁의 판정을 위한 3가지 기준 제안

4. 3가지 판정기준을 더 잘 충족시킬 수 있는 교육감 선출제도

5. 맺음말

1. 시작말

지금 정치권, 교육계에서는 교육감 직선제 폐지 논의가 다시 본격화되었다. 직선제 폐지 논쟁은 교총이 위헌성을 주장하며 헌법소원을 제기한 상태이고, 최근 새누리당이 가세하면서 확산되고 있다. 새누리당의 지방자치안전위원회는 지난 6월 30일 국회의원회관에서 '교육감 선출방식 이대로 좋은가' 정책토론회를 열었고 또 '교육감 선거제도 개혁 TF'는 7월 2일 서울 서초구민회관에서 '교육감 선거제도 폐해 및 개선방안에 대한 입법토론회'를 열며 3개월에 걸쳐 전국 순회토론에 나설 것을 밝혔다. 이를 통해 9월 국회에 입법안을 제출하고 내년 총선공약에도 반영하겠다는 계획이다. 폐지에 대한 대안으로 시·도지사와 교육감 후보를 하나로 묶어 출마하는 러닝메이트제나 교육감 임명제 등을 주장하고 있다. 과거 교육감 선거의 발전 역사를 보면 교육의 자주성과 정치적 중립성을 최초로 명시한 제5차 개정헌법 하의 임명제(1962~1990)에서 간선제(1991~2001)를 거쳐 어렵게 직선제(2006~현재)로 왔는데 이제 다시 임명제로 가자는 배경은 무엇일까?

2. 직선제 폐지 주장의 배경과 타당성 검토

현행 직선제 폐지 주장의 표면적 배경은 <교육부·교육청 간 정책방향 갈등, 이념 대결로 사회통합 저해, 정치적 중립성 훼손, 깜깜이 선거, 대표성 부족, 과도한 선거비용, 세계 주요국들의 경우 직선제가 소수인 점 등>을 꼽는다. 임명제나 간선제도 장단점이 있듯이 직선제 역시 개선될 점이 적지 않다. 그러나 직선제 폐지 주장의 진짜 이유는 지난 선거에서 진보성향의 교육감이 17개 시·도 중 13개 시도에서 당선되었다는 점과 관련이 깊다고 보는 시각이 많다. 진보적 교육이 뿌리를 내리는 것이 보수진영의 집권에 불리하게 작용할 것이라고 보기 때문일까? 만일 이런 추측이 사실이라면 이는 보통 문제가 아니다. 직선제를 폐지해야 한다는 것의 사유도 공감하기 어려운 것이 많다. 세 가지 예만 보자. 먼저 직선제 폐지의 사유로 교육부·교육청 간 정책방향 갈등으로 인한 행정 비효율 발생을 보자. 이를 어떻게 보아야 할까?

교육감과 교육부 장관 간의 갈등이 무엇을 의미하는가를 생각해볼 필요가 있다. 일차 교육부 장관과 교육감 사이의 권한 관계에 관한 법령이 모호하다는 것일 수도 있고 중앙정부와 지방정부가 추구하는 가치가 다르기 때문일 수도 있다. 현재 한국의 갈등 상황은 이 두 가지를 다 포함하고 있다고 봐야 할 것이다. 그렇다면 '다양한 가치가 공존하는 것이 나쁜 것인가?' 아니다. 다양한 가치가 공존하는 것이 건강하고 바람직하다. 21세기는 다민족 사회이고 다문화 사회다. 다양한 가치가 균형과 조화를 이루는 것이 필요하다. 지금의 교육부와 지방정부 간의 갈등은 견제와 균형의 시대로 가기 위한 진통으로 보고 교육부·교육청 간 정책방향 갈등은 한국의 지방자치를 한 단계 더 진전시키는 계기로 삼아야 할 것이다.

그 다음으로 직선제 폐지 주장의 이유로 들고 있는 '정치적 중립성 훼손'을 살펴보자. '정치적 중립성 훼손'이 임명제에서는 개선될까? 교육은 그 나라의 고유한 문화적 바탕 위에서 정치적으로 관리되고 실행된다는 점에서는 세계 어떤 나라든 예외가 없다. 그리고 정치적 중립성 같은 것은 그리 걱정하지 않아도 된다. 가령 수업시간에 교사가 특정 이념을 노골적으로 주입하려 할 때 우리나라 학생, 학부모가 가만히 있겠는가. 한국은 이미 그런 걱정을 할 시기는 지났다. 오히려 다양한 관점과 다양한 이념이 공존할 수 있는 교실이 건강하다.

마지막으로 직선제를 실시하는 나라나 주(州)가 드무니까 한국도 직선제를 없애야 한다는 주장에 대해서 살펴보자. 교육감 직선제를 실시하는 나라가 드물다는 것은 전혀 중요하지 않다. 다른 주요국들은 이미 매우 수준 높은 지방자치를 실시하고 있기 때문이다. 교육자치가 잘 발달된 나라는 중앙정부의 개입을 늘려 불평등을 완화하는 추세이고 그것이 옳다. 하지만 한국처럼 중앙정부의 통제가 매우 심한 나라, 즉 아직 지방자치가 발달되지 않은 나라는 분권화 수준을 점차 높여가는 것이 바람직한 방향이다. 한국도 지방자치가 잘 정착이 된 이후에는 임명제든 러닝메이트제든 지금보다 좀더 간편한 선출제도로 가는 것이 오히려 바람직할 것이다.

이런 터에 집권당과 가장 큰 규모의 교원단체가 교육감 직선제 폐지를 들고 나와 그 저의를 의심하는 사람들이 적지 않다. 학교교육의 발전을 진정성 있게 걱정한다면 실제 교육의 질을 높이는데 훨씬 더 긍정적 영향을 미칠 교장 공모제 등에 신경쓰고 혁신학교의 성공사례를 전국 학교에 적용하는 노력을 병행해야 할 것이다. 어떻게 해야 하는가?

우선 직선제 폐지와 직선제 유지를 놓고 입씨름을 하는 것은 소용이 없을 것이다. 서로는 각자가 지향하는 제도의 장점만 이분법적으로 주장할 테니까 말이다. 심판관인 일반 대중은 어느 쪽 말이 맞는지 판단하기 어렵다. 그래서 이런 논쟁에는 이를 판정할 기준 설정이 필요하다. 어떤 기준이 있을 수 있을까?

3. 직선제 폐지 논쟁의 판정을 위한 3가지 기준 제안

교육감 직선제 폐지 논쟁에서 어떤 주장이나 선출제도가 더 타당한지 판단하기 위한 기준으로 아래 세 가지를 제안한다.

① 어떤 선출제도가 가치의 다양성과 교육의 다양성을 구현하는데 더 기여할 것인가?

우선 가치의 다양성 정도와 수용도를 보자. 아직 한국 사회는 다양한 이념과 가치의 수용에 대해 그리 너그럽지 못하다. 그래서 늘 옳고 그름의 이분법이 판을 친다. 언론도 진보와 보수로 확연히 갈라져 있다. 이런 상황에서 교육감 직선제를 폐지하고 임명제를 실시한다고 가정해보자. 교육감에는 말할 것도 없이 집권당의 정치성향에 맞는 사람들이 임명될 가능성이 높다. 이럴 경우 교육감들의 지향하는 가치가 전국적으로 획일적일 가능성이 높다. 더욱 문제가 되는 것은 보수적 정권에서 진보적 정권으로 혹은 그 반대로 바뀐 상황을 생각해보자. 이럴 때마다 새로 임명된 교육감들은 이전 교육감들과 추구하는 가치가 매우 다른 교육정책을 펼 가능성이 높다. 이렇게 될 경우 현장의 혼란은 현재의 직선제 때보다 훨씬 더 심각할 것이다. 따라서 진보적 가치와 보수적 가치가 조화와 균형을 이룰 수 있는 제도가 더 바람직하다. 교육의 다양성 측면에서도 직선제가 더 바람직할 가능성이 높다.

한국의 학교교육은 너무 심하게 획일화, 표준화되어 있다. 오직 대입시를 향한 붕어빵 교육의 전형이다. 지역별 특성도 없다. 이는 한국 사회나 학교교육이 안고 있는 큰 문제점의 하나다. 대통령이나 교육부 장관이 임명하는 교육감 임명제를 도입한다면 이런 상황을 더욱 심화시킬 것이다. 교육감이 중앙정부의 기대를 벗어나 다양한 혁신을 시도하는 것은 꿈도 못 꿀 것이다.

따라서 어떤 선출제도가 가치의 다양성과 교육의 다양성 구현에 더 적합할까를 교육감 직선제 폐지 여부를 판정하는 하나의 기준으로 삼을 필요가 있다. 물론 교육감 직선제를 유지한다고 교육의 다양성이 확보되고 교육혁신이 더 잘 일어난다는 보장은 없다. 그러나 이것이 하나의 중요한 필요조건이란 점을 잊지 말아야 할 것이다.

② 어떤 선출제도가 중앙정부의 통제를 완화하는데 더 기여할 것인가?

중앙정부의 통제 수준은 지방자치의 수준과 맞물려 있다. 한국의 교육행정이 나아갈 미래방향은 지방자치를 강화하는 쪽이다. 지금 한국은 중앙정부가 교육의 제도, 내용, 평가 등 모든 것을 가장 강하게 통제하는 대표적인 국가다. 이로 인해 교사는 교육과정 편성권, 평가권이 없어 자율성, 전문성을 신장시키기 어렵다. 교사는 중앙정부가 결정해서 하달하는 것을 전달하는 잘 길들여진 수동적 존재일 뿐이다. 교사공동체가 무너진 것도 집단 책임감보다는 중앙정부의 강한 통제와 책무성 관리와 관련이 깊다. 각 지역의 특성을 잘 알지도 못하는 중앙정부가 획일적으로 하향식으로 통제하는 교육은 행정업무 부담만 늘리고 기대하는 교육의 질 개선도 좀처럼 일어나기 어렵다. 수동적인 교직사회는 시스템의 악용과 전시행정에 능해질 뿐이다. 중앙정부의 통제가 교육을 얼마나 망치고 있는지를 좀 더 깊이 분석해볼 필요가 있다.

중앙정부의 통제 기재는 교육의 표준화다. 학교의 자율성이 적고 교사는 국가 교육과정의 전달자로 전락한 것, 그리고 학교가 입시준비 기관화된 것은 교육의 표준화와 관계가 깊다. 교육의 표준화는 표준화 시험을 낳고, 표준화 시험의 결과는 국가가 교육의 책무성을 관리하기 위한 데이터로 활용된다. 이를 통해 학교는 중앙정부에 의해 길들여지는 것이다. 이런 교육의 표준화의 폐해를 더욱 증폭시키는 중심에는 중앙정부가 있다. 표준화 시험의 결과를 공개하고 학교 간 비교를 하면 이는 모든 교육이 표준화 시험의 준비에 초점을 맞추게 만든다. 오늘날 학교교육을 이렇게 만든 데는 중앙정부의 책임이 매우 크다. 이제 한국의 학교교육을 살리는 길은 표준화를 완화하는 일이고 이를 위해서는 국가의 통제를 줄이는 것이 핵심이다. 17개 시도에 17가지 교육과정과 17가지 평가시스템이 있는 것을 상상해 보라. 이렇게만 할 수 있다면 17개 시도에는 다양한 교육이 시도되고 수많은 혁신사례가 나타날 가능성이 높다. 이로부터 얻어지는 혁신사례를 전국의 학교들이 서로 공유한다면 지금처럼 국가가 모든 것을 통제하는 획일적인 시스템보다 훨씬 더 나은 결과를 가져 올 것이다. 이런 이유로 중앙정부의 통제를 줄이고 학교자치의 강화에 기여할 교육감 선출제도가 무엇인가도 어떤 선출제도가 더 적합한지를 판단하는 중요한 기준이 되어야 할 것이다.

③ 어떤 선출제도가 풀뿌리 민주주의와 지방자치의 발전에 더 기여할 것인가?

한국의 지방자치 수준은 어느 정도일까? 지방자치(地方自治)란 '한 나라의 영토를 몇 개의 자치행정 구역으로 나누어 놓고 그 지역에 관한 행정은 원칙적으로 중앙정부의 관여 없이 법인격(法人格)이 부여된 지방자치단체에 맡겨서 스스로의 능력으로 처리하도록 하는 것(행정학사전, 2009)'을 말한다. 이 정의에 따르면 한국의 지방자치는 아직 매우 낮은 수준임이 분명하다. 교육의 자주성을 규정한 교육기본법 제5조 "① 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 지역 실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립·실시하여야 한다."의 내용은 립서비스에 가깝다. 정부조직법 제22조의 제3항: "장관은 소관 사무에 관하여 지방행정의 장을 지휘·감독한다."란 조항을 보면 한국은 지방자치를 실시할 의지가 있는가를 의심할 정도다.

학교는 너무나 오랫동안 국가의 말단 교육행정기관처럼 기능해왔다. 특히 교육에 있어서 풀뿌리 민주주의와는 거리가 너무 멀다. 지방의회는 교육위원 제도까지 없앴다. 학교교육은 중장기적으로 주민의 의사가 직접 반영되는 방향으로 나아가야 한다. 교육감 직선제는 다소 단점이 있더라도 풀뿌리 민주주의와 지방자치 발전을 위한 상징적 의미가 작지 않다. 이런 상황에서 중앙정부의 정책을 더 획일적으로 따를 가능성이 높은 러닝메이트제나 임명제 도입 주장은 이해하기 어렵다. 따라서 어떤 교육감 선출제도가 풀뿌리 민주주의와 지방자치의 발전에 더 기여할 것인가도 어떤 선출제도가 더 적합한지를 판단하는 데 중요한 기준이 되어야 할 것이다. 이상의 3가지 기준에 대해 공감한다면 이런 기준을 가장 잘 충족하는 교육감 선출제도는 무엇일까?

4. 이상의 3가지 판정기준을 더 잘 충족시킬 수 있는 교육감 선출제도

이상의 3가지 기준을 더 잘 충족시킬 수 있는 교육감 선출제도는 주민 직선제다. 현재의 교육감 직선제 역시 고칠 문제점이 적지 않다. 선거비용이 과다하게 드는 점, 투표율이 낮아 대표성이 부족한 점 등이 대표적이다. 이런 것들은 폐지할 사유가 아니라 개선할 대상일 뿐이다. 어떤 제도든 도입 초기에는 많은 문제들이 드러난다. 이것이 가야할 큰 방향임이 틀림이 없다면 인내를 가지고 이를 진화시켜 나가는 것이 옳다. 과거의 회귀를 통해 어리석은 역사를 반복해서는 안 된다. 직선제로 인한 갈등과 행정 비효율은 선거제도 변경으로 풀 일이 아니다. 갈등의 주 요인은 중앙정부가 지방정부를 지나치게 지도·감독하면서 시행령을 통해 교육감의 재량사무를 무력화시키는 것에 있다는 점을 잊지 말아야 한다. 물론 중앙정부가 교육감의 권한을 강화하는 것 또한 하향식이고 다양성의 훼손을 초래할 수 있다는 반론도 가능할 것이다. 맞는 주장일 수 있다. 그렇다면 중앙정부가 지방정부의 통제를 강화할 것이 아니라 지방자치의회의 교육위원 제도를 살려 조례로 정하는 것의 비중을 높여 나가는 것이 바람직하다는 의견에도 귀를 기울일 필요가 있다.

직선제 폐지 찬반에 관한 한 국책기관의 설문결과를 공유한다. 한국교육개발원이 2014년 11월 온라인을 통해 성인 2,000명을 대상으로 시·도교육감 직선제의 찬반에 대한 설문을 실시했다. 그 결과, 전체 응답자 중 54.9%인 1,098명이 찬성하고, 32.8%인 656명이 반대한다고 답했다. 특히 초·중·고등학교 학부모의 경우는 516명 가운데 63.8%가 교육감 직선제에 찬성했다. 이것이 시사하는 바가 적지 않다. 또 지난 지자체장 선거에서 당선된 17명의 교육감 중 13명이 진보적 성향의 인사였다는 것은 한국의 현 학교교육에 근본적인 변화를 요구하고 있다는 메시지다. 차제에 문제 해결의 접근방법을 바꾸었으면 한다.

지금 정치권에서는 이런 지엽적인 것에 매달릴 때가 아니다. 한국은 21세기를 맞아 교육30년지대계 같은 교육비전 하나 제대로 만들지 못하고 21세기 15년을 지엽적이거나 비본질적인 것에 허비하고 있다. 한국의 학교교육이 나아갈 미래 방향을 정하는 데 먼저 힘을 모아야 한다. 국가수준의 교육비전의 설정이 시급하다. 그리고 교육감 선출제도 변경, 관련 법령 정비 등도 모두 이 비전 달성에 정합(alignment)시키는 과정을 통해 해결해야 한다. 이것이 현 교육감 직선제 폐지 논쟁을 해결하는 올바른 접근이다. 새누리당과 교총은 직선제 폐지란 방향을 정해놓고 선거제도 개선에 착수할 것이 아니라 중앙정부로 하여금 사회비전을 만들고 이로부터 모든 국민의 희망을 담은 교육비전을 도출한 후 관련 제도, 법, 정책 등을 이에 조응시키도록 노력하는데 그 힘을 모야야 할 것이다.

5. 맺음말

교육감 직선제를 폐지하고 러닝메이트제나 임명제로 되돌아가기 위해 법개정을 강력히 추진하고 있는 집권당과 직선제가 위헌이 아닌지를 가려달라는 헌법 소원을 낸 교총의 행보는 이해하기 어렵다. 이는 지방자치 발전에 역행하는 일이고 어리석은 역사의 반복일 수 있기 때문이다. 대신 현재의 직선제를 유지하면서 문제점 보완에 나서는 방향이 옳다. 만약 교육감 선출제도를 임명제나 간선제로 되돌린다면 다양한 가치의 공존, 다양한 교육의 실현은 더 어려워질 것이다. 그리고 직선제 폐지는 풀뿌리 민주주의와 지방자치의 발전을 후퇴시킬 것이다. 또 중앙정부의 입김을 더 강하게 해서 교육의 획일성은 더 심해지고 창의와 혁신이 어려워 장기적으로 국가 경쟁력을 떨어뜨리게 될 것이다. 이에 대해서는 온 국민들이 경계를 늦추지 말아야 한다.

한국의 국민들은 결국은 교육감 직선제 폐지 주장이 타당성이 없다는 것을 알아챌 것이다. 그럼에도 불구하고 폐지를 강력히 추진하려는 데는 다른 정치적인 의도가 있을지도 모른다는 의심의 눈길을 거두지 않을 것이다. 새로운 제도가 문제가 있다고 해서 제도 자체를 버리고 다시 타당성도 없는 과거의 방식으로 회귀하려는 것은 역사에 죄를 짓는 일이다. "목욕물이 더럽다고 아기까지 내다 버리지 말라(Don't throw the baby out with the bathwater.)"란 서양 속담을 잊지 말았으면 한다.

♦ 부탁말씀: 필자의 논리에 부족한 점이 많을 것입니다. 워낙 중요한 사안이기 때문에 독자들께서 댓글로 많이 보완해 주시면 감사하겠습니다.

[참고자료]

• 『학교교육 제4의 길①』(교육을 바꾸는 사람들 부설 21세기교육연구소. 2015)

• 『학교교육 제4의 길②』(교육을 바꾸는 사람들 부설 21세기교육연구소. 2015 근간예정)

• 주요 교육정책·현안에 대한 여론조사 결과 및 시사점(한국교육개발원, 2014)

• 교육부장관과 교육감의 사무와 권한에 관한 기본법 제정의 타당성 검토(김용일 외. 2015)

• http://goodpolicy.tistory.com/355

• http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002109268

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