부동산, 특히 아파트의 가격을 결정짓는 요인은 여러 가지가 있지만 그 중에 하나가 ‘언제 지어졌느냐’다. 아파트는 감가상각에 큰 영향을 받지 않고 오히려 시간이 지나면 더 오르지만, 비슷한 조건이라면 신축을 더 선호하는 것도 사실이다. 따라서 비슷한 지역의 동일 평수 아파트 시세를 살펴보면 준공연도가 최근일수록 더 비싸다.
그러나 이 같은 흐름에 역행하는 게 있다. 바로 ‘재건축 예정 아파트’이다. 아파트 재건축은 준공 후 30년이 지나야 가능하다(원래 40년이었지만 박근혜 정부는 2014년, 부동산 시장 부양 명목으로 재건축 가능 연한을 30년으로 단축했다. 최근 재건축 연한을 다시 40년으로 늘려야 한다는 주장이 제기되고 있다). 최근 논란이 되고 있는 반포 현대아파트는 87년에 지어졌으며 한동안 재건축의 상징과도 같았던 대치동 은마아파트는 1979년에 지어졌다.
이들 아파트의 시세는 재건축 연한에 가까워질수록 반등하기 시작한다. 지난 5년간 서울 강남 3구의 재건축 아파트 매매가 상승률은 100%를 넘어섰다. 같은 기간 신축 아파트가 30% 오른 것에 비교하면 폭발적인 상승률이다.
재건축 아파트가 가격이 폭등하는 요인은 몇 가지가 있는데 우선 앞서 말했듯 아파트가 재건축되면 신축 아파트로 재탄생한다. 낡고 오래된 천덕꾸러기가 가장 선호하는 세련되고 값비싼 새 아파트가 되는 셈이다. 또 다른 이유는 재건축을 하게 되면 용적률(대지면적에 대한 건축연면적의 비율을 뜻하는 말로 용적률이 높을수록 같은 면적에 건물을 더 높게 지을 수 있어 수익성에는 좋지만 한도 없이 건물을 올리게 되면 도시 미관과 주거환경 악화 등 여러 문제가 발생하기 때문에 적정 비율로 규제한다)이 완화되는 효과가 있어 증가한 용적률만큼 재건축 조합원들이 이득을 보게 된다.
재건축 단지 아파트 가격이 대책 없이 오르자 정부는 여기에 칼을 댔다. 문재인 정부는 지난해 8.2 부동산 대책을 내놓으며 재건축초과이익환수제를 2018년부터 다시 시행하겠다고 밝혔다. 2월부터 법률은 시행됐고 지난 15일 서초구청은 제도가 시행된 후 첫 초과이익환수 예정액을 산정했다. 대상은 반포현대아파트로 올 하반기 착공을 시작해 2020년에 준공을 완료하기로 예정된 재건축 단지다.
반포 현대에 재건축 부담금 예상액이 발표되자 재건축 조합원이 즉각 반발하고 나섰고 언론도 여기에 문제를 제기했다.
반포현대 ‘초과이익 부담금 쇼크’올까...숨죽인 강남 재건축
이들이 제기한 문제는 몇 가지로 정리할 수 있다. 부담금 액수가 너무 과하다는 것과 재건축으로 인한 시세 차익이 아직 실현되지 않은 만큼, 과세의 근거가 부족하다는 것. 그리고 초과이익 예상 금액 측정이 적정하지 않았다는 것.
보도를 살펴보면 강남 재건축 아파트 조합원들은 애초에 16배에 달하는, 억대의 부담금 폭탄을 맞고 휘청이는 것처럼 보인다. 마치 재건축을 하려다 큰 세금을 맞는 것처럼 읽힌다. 국토부는 16일 보도자료를 내며 “조합원은 정상주택가격상승분에 더해 2억원 가량의 초과 이익도 얻는 것”이라며 “과도한 재산권 침해로 볼 수 없다”며 반론을 제기했다. 언론과 정부가 상반된 목소리를 내고 있는 상태다.
왜 초과이익 환수금을 부과하는가?
재건축초과이익 환수에 관한 법률(이하 재건축이익환수법) 제1조에서는 이 법의 목적을 “소규모재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함”이라고 기술하고 있다. 핵심은 ‘주택가격 안정’이라는 정책적 목표와 ‘사회적 형평’이라는 정치적 목표다. 바꿔 말하면 재건축 사업은 주택가격을 불안정하게 만들고 사회적인 불평등을 만들어낸다고 해석할 수 있다.
부동산 산업 종사자들은 강남 부동산의 주요 상승 원인 중 하나로 바로 이 재건축 단지를 꼽고 있다. 재건축 단지 가격이 천정부지로 상승하면서 인근 아파트의 가격 상승을 견인하고 있다는 말이다. 아파트 시세는 매우 촘촘히 구성되어있기 때문에 어느 하나의 물건에 가격 상승 요인이 반영돼 오르면 인근 지역의 물건도 연쇄적으로 오르는 효과가 있다. 재건축이익환수법 제1조에서 말하는 ‘주택가격 안정’이란 넓게 보자면 이런 연쇄 상승효과를 막자는 의미다.
그렇다면 “사회적 형평”은 뭘까? 이는 당해 사업 조합원이 재건축 사업 시행으로 인한 가치 상승을 전부를 누리는 게 형평에 어긋난다는 의미로 볼 수 있다. 왜 형평에 어긋나는지에 대해서는 몇 가지 디테일이 있다. 첫번째로는 원론적인 이야기인데 재건축이 이뤄지는 곳 특히 강남처럼 인프라가 잘 갖춰져 있는 도시에는 상당한 공공자본이 투입돼 있다. 도로, 지하철, 학교 기타 시설 등이 이에 포함된다. 실제 이 법 제4조에서는 재건축초과이익 환수분을 각각 주택도시기금, 도시, 주거환경정비기금, 국민주택사업특별회계 등에 사용한다고 규정하고 있다. 초과이익을 환수해 비교적 낙후된 곳에 새로운 인프라를 구축하거나 주거환경을 개선하는 데 사용하겠다는 목적이다.
두번째로는 재건축 아파트가 용적률 변경으로 이득을 본다는 점이다. 재건축 사업은 보통 용적률 180%를 사업성 평가의 마지노선으로 잡고 있다. 건물이 낡았다고 누구나 쉽게 할 수 없다는 의미다. 수지타산이 맞아야 한다.
3종 일반주거지역의 경우 법률상 용적률을 최대 300%까지 허용할 수 있지만 서울시는 보통 250%를 넘지 않는 선에서 사업허가를 내주고 있다. 만약 재건축 아파트의 기존 용적률이 180%였는데 새로 짓는 건물이 250%로 완화된다면 같은 대지면적에 기존보다 약 3~40% 더 많은 분양물건을 만들어낼 수 있다. 일반 물량 분양이 늘면 조합원의 수입도 늘어난다. 재건축 사업은 이 용적률 차이에서 발생하는 수익으로 사업비용을 부담하고 초과 이익을 만들어낸다. 얼마 전 대치동 은마아파트 재건축 조합이 층고를 35층으로 할지 49층으로 할지를 두고 서울시와 줄다리기를 벌인 것도 같은 이유다(다만, 은마아파트의 경우는 용적률의 문제만이 아니라 고도 제한의 문제도 있었다)
그러나 이 용적률 변경은 말 그대로 ‘행정적 처분’에 의해 갑자기 발생하는 것이다. 즉 지자체의 결정으로 조합원이 수혜를 보는 만큼 여기서 발생하는 초과이익을 조합원이 온전히 수익하는 것이 형평에 맞느냐는 질문이 바로 ‘사회적 형평’이라는 말이고 국가는 여기에 대해 ‘아니’라고 답하고 있다.
재건축 초과이익 환수제 적용 대상인 대치동 대치쌍용2차, 송파구 잠실주공5단지를 비롯해 11개 재건축 조합은 이 법률에 위헌소송을 냈다. 하지만 지난 4월 17일 헌법재판소는 여기에 각하 결정을 내렸다. ”재건축 초과이익환수법상 준공 인가 이후에야 청구인들이 ‘재건축 부담금’의 부과 대상일지 여부가 결정되기 때문에 소송을 제기한 조합들이 현재 기본권을 침해받고 있지 않다”며 법률 판단 자체를 보류했다.
앞서 2006년 서울 송파구 가락시영 아파트 재건축 조합도 같은 헌법소원을 제기했으나, 헌재는 2008년에 이번 결정과 같은 이유로 각하했다. 재건축이익환수법은 헌법에 반할 정도로 재산권을 침해하는지 여부를 헌법재판소에서 판단한 적은 없다.
예상의 16배, 초과이익 환수금은 부담금 폭탄인가?
서초구청은 재건축 초과이익 부담금으로 반포현대아파트에 조합원 1인당 1억 3569만원을 통지했다. 조합원은 이 부담금에 “예상치에 16배에 달하는 금액”이며 “부담금 폭탄”이라며 반발하고 나섰다.
일단 이 금액이 어떻게 산정되는가를 먼저 알아볼 필요가 있다. 이 법의 이름이 ‘초과이익 환수법’인 만큼 법은 초과이익에 대해서만 부담금을 부과한다. 간단하게 계산하면 재건축 사업으로 인한 주택가격상승분에서 공사비 등 개발비용을 빼고 인근지역 평균 아파트가격 상승분을 빼고 나온 초과이익에 대해 일정한 비율에 따라 부과한다. 정확한 계산식은 아래에 있다.
초과이익의 계산
부과종료시점(준공인가일) 당시의 주택가격의 총액 - 부과개시시점(재건축조합설립추진위원회 승인일) – 개발비용(공사비, 설계감리비, 부대비용, 납부한 세금 등 일체의 비용) – 정상주택가격상승분
부과율
- 조합원 1인당 평균이익이 3천만원 이하 : 면제
- 조합원 1인당 평균이익이 3천만원 초과 5천만원 이하 : 3천만원을 초과하는 금액의 100분의 10 × 조합원수
- 조합원 1인당 평균이익이 5천만원 초과 7천만원 이하 : 200만원 × 조합원수 + 5천만원을 초과하는 금액의 100분의 20 × 조합원수
- 조합원 1인당 평균이익이 7천만원 초과 9천만원 이하 : 600만원 × 조합원수 + 7천만원을 초과하는 금액의 100분의 30 × 조합원수
- 조합원 1인당 평균이익이 9천만원 초과 1억1천만원 이하 : 1천200만원 × 조합원수 + 9천만원을 초과하는 금액의 100분의 40 × 조합원수
- 조합원 1인당 평균이익이 1억1천만원 초과 : 2천만원 × 조합원수 + 1억1천만원을 초과하는 금액의 100분의 50 × 조합원수
이에 따르면 반포현대의 경우 공사비와 원래 올랐을 아파트 가격을 제외하고도 재건축 사업으로 조합원 1인당 3억 4천만원 이상의 초과이익을 얻게 된다. 여기에 서초구가 산정한 1억 3569만원의 부담금을 제외해도 2억원 가량이 남는다. “조합원은 정상주택가격상승분에 더해 2억원 가량의 초과 이익도 얻는 것”이라는 국토부의 설명은 이런 계산에서 나왔다.
그렇다면 “16배, 부담금 폭탄”은 어떻게 나온 이야기일까? 미디어들이 보도한 16배는 재건축 조합이 최초 산정한 금액 850만원에 근거한 것이다. 조합원들은 850만원을 불렀는데 서초구청은 그 금액에 16배에 달하는 1억 3569만원을 예상액으로 정했고 이는 ‘반포현대 재건축 부담금 850만→1억4천만원으로 16배 ‘껑충’ 같은 내용으로 기사화되었다.
이 계산 차이는 어떻게 발생했을까? 초과이익을 계산함에 있어 공사비 등의 금액은 큰 차이를 보이지 않을 것이고 제일 쟁점이 될 부분은 개시시점과 종료시점의 아파트가격 차이, 즉 상승분이다. 실제 조합 측이 850만원을 써냈을 때 서초구청은 “재건축 종료 시점 주택가격을 지나치게 낮게 잡았다”는 이유로 돌려보냈다. 뉴시스는 이에 대해 “시세 변화를 어떻게 전망하는가에 따라 부담금 예상액이 크게는 수억원까지 차이 날 수 있다”는 내용과 함께 ”정부가 올해 경제 성장률도 제대로 맞추지 못하는데 3~4년 후의 집값을 예상한다는 것 자체가 어불성설”이라는 전문가의 코멘트를 덧붙였다.
하지만 서초구청이 반영한 1억 3569만원도 확정된 금액이 아니다. 만약 조합원의 의견대로 실제 초과이익분이 8~9000만원에 불과하다면 실제 확정금액은 850만원 선이 될 것이다. 그리고 이는 ‘준공인가시점’에서 최종 확인된다. 서초구청 측도 예상액 논란에 대해 ”부담금 예상액은 국토교통부의 재건축 부담금 업무 매뉴얼을 근거로 산출했다”며 ”재건축 종료 시점의 주택 가액이 변할 수 있기 때문에 정확한 부담금은 재건축 아파트 준공 때 산정할 수 있다”고 설명했다.
그렇다면 왜 서초구청은 확정되지도 않은 예상금액을 미리 반영한 걸까? 국토교통부는 허프포스트코리아와의 통화에서 “예정액을 산출해 관리처분계획에 반영하라는 게 규정”이라고 답했다. 실제 재건축이익환수법 제6조 제3항에서는 “재건축부담금 예정액의 조합원별 납부액과 재건축부담금의 조합원별 분담기준 및 비율을 결정하여 이를 관리처분계획에 명시하여야 한다”고 규정하고 있다.
부담금 분담률은 적정한지, 더 나아가 초과이익을 환수하는 것 자체가 재산권을 과도하게 침해하는 것인지 여부는 해당 재건축 조합이 재차 헌법소원을 제기할 경우 헌법재판소에서 판단할 것이다. 그러나 앞에서 살펴보았듯 재건축이익환수제는 단순히 ‘재건축을 했다’는 사실에 대해 징벌적으로 부과하는 벌금도 아니고 행정당국의 임의적 판단대로 고무줄처럼 처분하는 행정제재도 아니다. 나름의 법적 기준에 의해 확정된 ‘초과 이익’에 대해서만 부과하고 이를 다시 주거환경개선사업에 활용하는 일종의 ‘이익 균점’제도에 가깝다.
현행 헌법 제23조는 토지 재산권 행사에 있어 ‘공공복리에 적합하도록’ 해야 한다고 규정하고 있으며 대한민국은 이 헌법조항에 근거해 다른 재산권보다 토지 재산권을 더 과하게 제한해왔다. 한국의 부동산이 다른 선진국에 비해 비교적 ‘안정적’이었던 이유도 바로 이 ‘공공복리’를 활용의 기준으로 두었기 때문이다.
게다가 문재인 정부는 지난 3월 정부의 개헌안을 공개하며 ‘토지 공개념’을 시대의 화두로 던졌다. 토지와 부동산은 ‘공공의 성격을 가진 재산권’임을 다시금 확인할 필요가 있다는 것이다. 이런 추세로 볼 때 초과이익환수제가 헌법재판소에 의해 ‘위헌’ 판결을 받기는 쉽지 않아 보인다.
미실현 이익에 대한 과세는 적정한가?
재건축초과이익환수에 관한 또 다른 쟁점은 바로 재건축 부담금의 기준이 되는 ‘오른 집값’이 미실현 이익이라는 점이다. 여기에 대해 이종구 자유한국당 의원은 “재건축 부담금은 미실현 이익에 대한 과세로, 집을 팔거나 사지 않으면 가격은 아무 의미가 없다”며 “팔지도 않은 집 가격이 뛸 거라며 절반이나 뜯어가는 법이 어디 있나. 이건 칼만 안 들었지, 순 날강도 아닌가”라고 언급했다. 자유한국당 소속 조은희 서초구청장 후보도 “미실현이익에 대한 과세이고, 재건축 부담금은 이중과세다. 국토부의 산정기준 자체도 합리적이지 않다. 산정 기준이 바뀌어야 한다. 이런 매뉴얼대로 업무를 처리하도록 하고 각 자치단체에 압박을 가한 국토부에 유감을 표한다”고 이야기했다.
주장을 정리해보면 ‘집을 직접 팔지 않는 이상 손에 들어오는 돈이 아닌데 여기에 과세를 하는 게 합당하냐’는 의견이다. 하지만 여기에도 반론이 있다. 초과이익환수제가 과세가 아닌 부담금이라는 점이다.
조명래 단국대 도시지역계획학과 교수는 세계일보와의 인터뷰에서 다음과 같이 말했다.
“조세와 부담금은 강제부담이라는 공법상의 금전급여의무인 점에서 비슷하다. 하지만 조세는 국가나 공공단체의 일반수입을 목적으로 일반 국민에 균등하게 부과하는 것이라면 부담금은 특정사업의 경비를 충당하기 위한 목적으로 당해 사업에 특별한 이해관계를 가진 사람에 부과하는 것 등에서 차이가 있다. 따라서 이익 미실현 여부가 중요한 게 아니라 초과 개발이익을 어떻게 평가하고 과잉금지 원칙 등에 어긋나지 않게 부과하느냐가 중요하다.”
즉 초과이익환수제는 ‘재건축 사업’의 결과로 발생한, 바꿔 말하면 재건축 사업이 없었다면 발생하지 않았을 이익에 대해서 그 사업의 또다른 이해당사자인 공공이 개입하는 형태다. 그렇기 때문에 이 법은 ‘준공인가’ 시점까지의 이익만 부담금의 기준으로 삼고 그 이후 상승하는 집값은 초과이익으로 보지 않는다.
마찬가지로 ‘현금화 되지 않았기 때문에 가치는 0’이라고 해석할 수도 없다. 상승한 아파트의 가격은 바로 담보가치로 활용할 수도 있고 바로 매도해서 차익을 남길 수도 있다. 재산세 부과 기준으로도 활용된다. 단순히 유동성이 낮아 당장 현금화가 되지 않았다는 이유만으로 이를 ‘미실현 이익’이라고 보기는 어렵다.
한편 매도와 관련해 양도소득세와 재건축 부담금이 중복 부과되는 게 아니냐는 질문이 있을 수 있다. 여기에 대해 국토부는 “양도세를 산정할 때 재건축 부담금은 필요 경비로 인정해 공제”한다고 설명하고 있다.
부담금이 많다는 건 그만큼 초과 이익이 많다는 의미
재건축을 추진 중인 대치동 대치쌍용 2차 조합 관계자는 서울경제와의 통화에서 “재건축초과이익부담금으로 1억원 정도 예상하고 있었는데 반포 현대 사례를 보니 2억~3억원은 더 나올 것 같다”며 “만약 (강남)구청으로부터 조합의 예상을 수억원 뛰어넘는 금액을 통보받을 경우 조합원들과 상의해 재건축을 계속 추진할지 여부를 상의해볼 것”이라고 말했다.
하지만 엄밀히 따지면 이들이 재건축을 종국적으로 거부할 이유는 별로 없다. 앞서 여러 번 설명했듯 초과이익환수제는 ‘초과이익’에 대해서만 부과한다. 부담금의 액수가 높아진단 건 그만큼 초과이익도 많다는 의미다.
은마아파트는 그동안 재건축 자체에 대한 찬반이 아니라 35층이냐 49층이냐의 갈림길에서 표류했다.