문재인 정부의 개헌안 가운데 가장 첨예한 이슈가 ‘토지공개념‘이다. 일각에선 ‘토지공개념’명문화를 사유재산권과 사유재산제의 근간을 흔든다고 매도하는 모양이다. 무지의 소산이거나 악의적 왜곡이다. 토지공개념이야말로 대한민국 헌법이 지향하는 가치를 정확히 담보한다. 왜 그런지 차근차근 살펴보자.
대한민국 헌법이 지향하는 목표 중 하나가 사회국가다. 사회국가란 인간이 마땅히 누려야 하는 인간적 존엄을 보장하는 것을 국가의 의무로 하는 국가다. 기실 선진국인지 아닌지를 구분하는 가장 중요한 기준이 사회국가의 달성도라고 해도 과언이 아닐정도로 사회국가는 현대 국가들이 추구하는 궁극의 가치다.
현행헌법
제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.
제119조 ②국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
사회국가원리로부터 나오는 것이 바로 대한민국 헌법이 채택하고 있는 사회적 시장경제질서다. 대한민국 헌법은 사유재산제와 자유경쟁을 기본으로 하되, 사회정의. 사회복지. 경제민주화 등의 가치를 실현하기 위해 국가에게 경제에 대한 규제와 조정을 가능케 하고 있다. 만약 국가가 경제부문에 적절한 규제와 조정을 하지 않는다면 자본주의 시장경제는 필연적으로 약육강식의 정글이 될 것이기 때문이다.
이 사회적 시장경제질서원리로부터 파생되는 것이 사유재산제와 재산권의 보호, 재산권 행사의 공공복리적합의무 충족 등이다. 쉽게 말해 법률에 의해 내용과 한계가 정해진 재산권의 사유는 보장되지만, 그런 재산권의 행사도 공공복리에 적합해야 한다는 것이다. 한데 토지재산권은 그 속성이나 사회적 영향력 때문에 다른 재산권에 비해 훨씬 높은 공공복리적합의무가 부여된다는 것이고, 이를 토지공개념이라고 부르는 것이다.
이 토지공개념은 기존 87년 헌법에도 스며 있으며 헌법재판소의 해석을 통해 확고히 지지돼 왔다.
개인주의·자유주의에 바탕을 둔 자본주의도 초창기의 기대, 즉, 모든 사람을 평등한 인격자로 보고 그 자유로운 계약활동과 소유권의 절대성만 보장해주면 개인적으로나 사회적으로 무궁한 발전을 기약할 수 있다는 이상(理想)이 노동을 상품으로 팔 수 밖에 없는 도시노동자나 소작민에게는 아무런 의미가 없고, 계약자유의 미명아래 ”있는 자, 가진 자”로부터 착취당하여 결국에는 빈부의 격차가 현격해지고, 사회계층간의 분화와 대립갈등이 첨예화하는 사태에 이르게 됨에 따라 대폭 수정되기에 이르렀으니, 모든 사람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해 주기 위하여서는 토지소유권은 이제 더 이상 절대적인 것일 수가 없었고 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위하여 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화되었으며, 토지소유권은 신성불가침의 것이 아니고 실정법상의 여러 의무와 제약을 감내하지 않으면 안되는 것으로 되었으니 이것이 이른바, ”토지공개념(土地公槪念) 이론”인 것이다.
헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 결정.
하지만 토지공개념을 헌법에 명문화하자는 요구는 줄기차게 있어왔다. 그렇게 해야 국회의 토지공개념 관련 입법재량이 넓어지고, 헌법재판소가 토지재산권 관련 위헌법률심판사건이나 헌법소원사건을 판단할 때 과거보다 더 전향적으로 심판할 수 있기 때문이다. 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 토지공개념 명문화에 대한 시민사회의 요구를 정부가 전격적으로 수용한 것이라고 해석하는 것이 옳을 것이다.
설사 이번 개헌안이 통과돼 토지공개념이 헌법에 명시된다고 해도 토지재산권 관련 사법심사는 여전히 과잉금지원칙과 본질내용침해금지 등의 적용을 받는다. 사유재산권의 근간을 흔들 위험은 제로라는 뜻이다.
오히려 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 대한민국의 미래를 위협하는 가장 중요한 요인인 토지문제를 해결하기 위한 첫 걸음을 내딛었다는 점에서 헌법정신에 정확히 부합한다 할 것이다. 사회적 불평등과 자원배분의 왜곡을 낳는 최대원인인 토지문제의 해결 없이 인간의 존엄이 보장되는 사회국가의 건설은 난망이기 때문이다.