이번에 헌법개정특별위원회가 11개월간의 자문활동을 마무리하면서 내놓은 개헌 초안 중 가장 치열한 쟁점은 바로 지금부터 이야기할 '권력구조'다. 대통령제니, 의원내각제니, 4년 중임제니, 6년 단임제니 하는 게 바로 다 '권력구조'에 대한 내용이다.
현행헌법은 87년의 유산이다. 시민들이 거리에서 외친 "직선제 쟁취"와 "호헌철폐" 구호는 헌법에 담겼고 우리는 그렇게 제6공화국 시대를 열었다. 독재국가를 경험한 우리는 그 역사적 반성을 헌법에 담았다. 그래서 현행헌법 제70조는 "대통령의 임기는 5년으로 하며 중임할 수 없다"고 규정한다.
시간이 30년 흘렀다. 이제는 시민의 힘으로 독재를 막을 수 있다는 자신감이 생겼다. 5년 단임제에 변화가 필요하다고 이야기가 모였다.
개헌특위는 이 사안에 대해서는 단일한 의견을 내지 못하고 두 가지 의견을 병렬적으로 게시했다. 대통령의 임기를 중임이 불가능한 6년으로 하며 현행 대통령의 권한을 의회와 나누는 분권형 정부제(이원정부제)와 대통령의 임기를 중임이 가능한 4년으로 하며 대통령이 지금과 유사한 권한을 갖는 대통령제.
만약 이번에 개헌이 이루어진다고 해도 문재인 대통령에게는 적용되지 않는다. 현행헌법 제128조 제2항은 "대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다"고 규정한다
허프포스트코리아는 개정헌법 초안의 내용을 기본권, 노동/경제, 권력구조 세 파트로 나눠서 소개한다. 아래는 그 마지막, 권력구조를 중심으로 살펴본 개헌특위 초안의 내용이다.
기본권과 관련한 내용은 여기서 살펴볼 수 있다.
노동/경제와 관련한 내용은 여기서 살펴볼 수 있다.
제41조 ① 국회는 참의원과 민의원으로 조직하며, 참의원은 지역을 대표한다.
③ 참의원의원과 민의원의원은 겸직할 수 없다.
④ 국회의원의 수는 법률로 정하되, 참의원의원은 100명이하, 민의원의원은 200명 이상으로 한다.
⑤ 대통령이 민의원을 해산한 때에는 민의원이 해산된 날부터 20일 이후 40일 이내에 민의원 선거를 실시한다.
제42조 ① 참의원의원의 임기는 6년으로 하고, 2년마다 의원의 3분의 1을 개선한다.
② 민의원의원의 임기는 4년으로 한다. 단, 민의원이 해산된 때에는 해산과 동시에 임기가 종료한다.
이번 개헌 초안 중 권력구조 개편의 핵심은 바로 '분권'이다. 개헌특위는 "정부형태 개혁에서 요구되는 분권과 협치의 기본방향에 입각할 때, 국민의 국회에 대한 불신을 획기적으로 개선하고 국회의 국정통제권을 강화하는 정부형태의 전반적 개혁방안을 국민에게 제안하기 위한 출발점은 의회 입법권 내부에서의 기능적 분권"이라고 설명했다.
그 결과가 바로 양원제 도입이다. 이는 이원정부제 측과 대통령제 측 모두 합의를 이룬 부분이다. 참의원과 민의원은 미국으로 치면 상원과 하원 개념으로 우리나라에서는 52년 제1차 개헌 때 등장했다가 박정희 정권이 들어선 62년 제3공화국 때 막을 내렸다.
상원인 참의원은 지역의 대표자로서 지방분권 및 갈등 해소, 그리고 지역균형발전을 도모하는 대표자다. 하원은 지역이 아닌 전체국민의 대표자로서 비례성을 강화한 선거제도 하에서 선출된다.
세부내용을 살펴보면 국회의 법률안 재의권, 내각 불신임권 등의 권한은 하원에서 행사하되, 지방분권과 관련된 부분은 상원에서 행사하며, 중요한 사항은 상원과 하원이 공동으로 결정하도록 한다.
또한 국회의 동의를 요하는 사항들 중에서 내각의 인사와 관련한 부분은 하원의 관할로 하되 기타 인사와 관련한 부분은 상원이 동의권을 갖도록 함으로써 상원과 하원의 인사에 관한 영향력을 조정하는 방향으로 구상하고 있다.
국회의원의 임기는 참의원의 경우 6년으로 현행보다 1년 늘어나며 민의원은 4년으로 1년 준다. 대통령에게 의회를 해산할 권리가 부여되나 '4년 중임제'를 지지하는 측은 대통령의 국회 해산권을 부정하였다.
제47조 ① 국회의 회기는 1년으로 하고, 휴회기간은 연간 60일을 초과할 수 없다.
국회가 상설화 된다. 현행헌법은 정기국회는 1년에 한번 열리고 100일을 초과할 수 없게 하였다. 여기에 대해 개헌특위는 "일하는 국회를 제도적으로 뒷받침하기 위하여 국회의 상설화를 헌법에 명시함으로써 한편으로는 국민들의 국회에 대한 신뢰를 제고할 수 있도록 하며, 다른 한편으로는 국회의 역할 증대(특히 정부에 대한 통제권의 강화)에 부합하는 국회의 새로운 상을 정립해야 한다"고 설명하였다.
이원정부제 안
제66조 ① 대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.
② 대통령은 국가의 독립, 영토의 보전, 국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진다.
③ 대통령은 조국의 평화적 통일과 국민통합을 위하여 성실히 노력할 의무를 진다.
대통령제 안
① 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부와 헌법과 법률에 따라 설치되는 독립기관이 행한다.
② 대통령은 외국에 대하여 국가를 대표한다.
행정부에 대한 내용은 분량이 많아 조문을 다 붙이는 대신 설명으로 보충한다. 앞서 말했듯 이번 개헌 초안 중 권력구조에 대한 내용은 크게 '이원정부제'와 '대통령제'로 나뉜다. 여기에 대한 이해가 먼저 필요하다.
이원정부제의 대통령은 국가 원수직을 유지하며, 기획⋅재정과 통일·외교·국방에 관한 정책의 수립·실시에 관한 권한 및 공무원임명권, 사면권, 국민투표부의권 등의 권한을 갖는다. 반면에 기획⋅재정 및 외교·안보·통일 외의 영역에 대한 행정권은 대통령이 아닌 총리가 갖는다.
이원정부제를 채택한 대표적인 나라가 바로 프랑스다. 쉽게 말하면 대통령은 외치, 총리는 내치를 담당한다고 보면 된다. 이원정부제 하에서의 대통령은 '국가 원수'의 지위가 부여되기 때문에 국민통합정책을 주관하기 위해 당적을 유지할 수 없다. (현행 헌법은 대통령제 임에도 불구하고 대통령에게 국가 원수의 지위가 부여된다-제66조)
대통령제는 지금 우리가 채택하고 있는 제도다. 다만 개헌안에서의 대통령제는 현행 대통령제와 내용이 조금 달라진다. 우선 '국가 원수'조항이 삭제된다. 개헌특위는 여기에 대해 "유신헌법 이후 대통령의 제왕적 지위의 헌법해석 및 정치문화적 근거로 기능하였던 국가원수 조항을 삭제하고 제헌헌법의 기본정신을 부활하여 대통령을 행정부의 수반으로서의 지위를 중심으로 이해하고, 대통령의 행정권한도 독립국가기관의 설립을 통하여 축소하는 안"이라고 설명했다.
대통령의 막강한 권한을 제한하는 내용은 더 있다. 대통령제 측은 기존에 "행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다"에서 "행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부와 헌법과 법률에 따라 설치되는 독립기관이 행한다"로 바꿨다. 여기에 거론되는 독립기관은 선거관리위원회, 회계검사원(기존 감사원), 국가인권위원회, 언론통신위원회 등이 있다.
제67조 ①대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.
②제1항의 선거에서 투표자 과반수의 득표를 얻은 자를 대통령 당선자로 한다.
③ 제2항의 득표자가 없는 때에는, 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인이상이면 최고득표자에 대하여, 결선투표를 함으로써 다수득표자를 대통령 당선자로 한다. 결선투표에서 최고득표자가 2인인 때에는 국회(양원) 재적의원 과반수가 출석한 공개회의(합동공개회의)에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.
결선투표제의 도입이다. 현행헌법은 과반수 득표를 요구하지 않고 상대적으로 최대득표만 하면 당선이 결정된다. 여기에 개헌특위는 (이원정부제 측과 대통령제 측 모두) 정부형태를 불문하고 상대다수대표제로 선출되는 현행 대통령의 경우 소수파대통령이 일반화되면서 대통령의 민주적 정당성에 대한 시비가 구조화되고 대선시기마다 단일화 논의에 의해 대통령선거에서 정책경쟁보다 정치공학적 선거연합논의가 지배하여 대통령선거의 본질적 의미가 반감되기 때문에 결선투표제를 도입"한다고 밝혔다.
이원정부제 안
제70조 대통령의 임기는 6년으로 하며, 중임할 수 없다.
대통령제 안
제70조 대통령의 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.
이원정부제 안은 대통령의 임기는 6년이며 중임이 금지되고 하원의 임기 4년, 상원의 임기 6년인 교차 임기제가 도입된다. 대통령제 안의 경우 대통령의 임기가 4년으로 축소되지만 1회에 한해 연임이 가능하다. 과거 독재정권에 대한 우려 때문에 도입되지 못했던 내용이다. 대통령제안 측은 "연임시 5년 단임에 비하여 중기적인 국정구상을 안정적으로 실행할 수 있는 효과가 있다"고 설명한다.
앞서 설명했듯, 이번 권력구조부분 개헌안에서 가장 중점을 둔 부분은 '분권'이다. 제왕적 대통령이 강력한 통치를 했던 시대를 벗어나 더 작은 권력들이 서로를 견제하면서 작동해야 한다는 것이 새 시대의 테마다.
세 번에 걸쳐 개헌의 중요 내용을 살펴보았다. 개헌특위가 마련한 초안대로 통과될 확률은 제로에 가깝다. 그럼에도 이 내용을 천천히 살펴본 이유는 헌법이 우리 사회의 아주 중요한 길라잡이고 따라서 새로 마련될 헌법에 우리의 목소리가 담기는 게 매우 중요하기 때문이다. 개헌의 가능성이 여느 때보다 높아진 이때, 우리에게 필요한 것은 바로 '왈가왈부'다. 더 급진적인, 혹은 더 현실적인 의견 모두가 필요하다.