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2016년 04월 11일 11시 52분 KST | 업데이트됨 2017년 04월 12일 14시 12분 KST

20대 국회가 해결해야 할 교육개혁

한겨레

제20대 국회, 교육개혁의 중심이 되어 교육을 혁신하기 바란다

글 | 안선회 (중부대학교 원격대학원 진로진학컨설팅학과 교수)

우리나라 국회, 우리나라 정당이 참 실망스럽다

교육정책, 교육부에 대한 실망은 이미 오래되었지만, 국회와 정당에 대한 실망은 우리 교육의 미래마저도 어둡게 한다. 정부는 물론이고, 국회와 주요 정당에서도 교육개혁에 대한 비전은 물론 중장기 계획도 찾을 수 없다. 그들은 교육개혁을 위한 노력도 하지 않는다. 그들은 국민과 함께 교육개혁을 추진할 역량도 제대로 갖추지 못했다. 그들은 교육에 대한 문제의식도 부족하고 교육개혁에 대한 실천의지도 부족하다. 제19대 국회의 대표적인 '치적(?)'이라고 할 수 있는 '공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법'은 일부 조항의 오류로 이미 '공교육 규제 및 사교육 조장법'이 되어버리고 말았다. 이런 결과는 국회와 정당의 교육개혁 전문성 부족으로 특정 시민단체에 좌우되었기 때문이다. 그런데, 더 큰 문제는 앞으로도 우리나라 국회와 정당이 교육발전을 위한 노력을 할 수 있을 것으로 기대되지 않는다는 것이다.

교육에서 느끼는 학생·학부모·교사·국민의 고통은 여전하다

우리 학생은 여전히 고통스럽다. 공부 그 자체 때문만은 아니다. 학생이라면, 그것은 어차피 해야 하는 것들이다(그리고 사실 공부는 이제 평생의 과업이다). 문제는 중·고등학교의 모든 시간, 모든 행동이 입시경쟁이라는 것이다. 노무현정부와 소위 '교육진보'세력은 '공교육정상화'를 명분으로 대학과 고교 입시에서 학교내신 반영비중을 크게 높였다. 그 결과, 학생들은 더 고통스럽다. 대한민국정부 수립 이래, 아니 유사 이래 고등학생들이 이렇게 통제적인, 강압적인, 경쟁적인 삶을 살아간 적이 있던가? 그런데도 최근 소위 '진보교육감'들은 고교입학전형에서 중학교 내신 비교과 비중 높이기 경쟁을 하고 있다. 이제 중학생의 고통도 고등학생에 이르게 될 것이고 사교육비는 더 증가할 것이다. 학생들은 자신의 꿈을 세우거나 키우지 못하고, 강점을 키우지 못하고, 역량을 키우지 못하고, 창의적인 인재로 성장하지 못한다. 그래서 자신의 가능성을 버리도록 강요받고, 자존감·자신감을 잃고, 친구를 잃고, 꿈과 희망도 잃고, 행복하지 않은 삶, 미래가 불안한 삶을 살아간다.

학부모는 자녀교육 때문에 더 긴장하고, 불안하고, 고통스럽다. 화도 난다. 참 힘들다. 그런 경험을 하며 자녀교육에 전념해도 자녀와 자신의 미래는 불투명하다. 이런 상태에서 부부가 아이를 하나라도 낳아 잘 기른다면 그것 자체가 기적이다. 그저 감사할 일이다. 그런데도 정부는 유아보육까지 지방교육재정에서 책임지라고 떠넘기고 있다. 이런 상태에서는 출산율 저하를 막을 수가 없다. 우리 사회의 인구절벽도 멀지 않았다.

수많은 교사·교수들이 교육현장에서 묵묵히, 끊임없이 노력한다. 하지만, 일부는 노력의 방향이 학생보다 승진인 경우도 있고, 노력 자체가 부족한 사람도 있다. 교육에 대한 열정과 헌신의 정도에서도 차이가 있다. 그러면서도 공통적인 것은 스스로 행복하다고 느끼는 교사·교수는 그다지 많지 않다는 것이다. 우리 교육에서 느끼는 학생, 학부모, 교사, 국민의 고통은 여전하다. 이것은 대체 누구의 책임인가? 물론 정부와 정치인의 책임이다. 아니 사실 따지고 들어가면, 소위 '교육전문가'라는 우리들, 바로 나의 책임이기도 하다.

한국교육 이대로 좋은가

자신의 꿈과 열정, 자존감을 잃은 학생·학부모·교원들은 행복하지 않다. 수능-EBS연계 같은 얼빠진 정책으로 교사들은 교육자로서의 자부심을 잃고 자괴감을 느끼며, 학생들의 창의성은 제한되어 창의인재로의 성장은 가로막히고 있다. '과거와 현재의 대화'라고 하는 국사는 국정화되어, 현재의 시각·관점은 제한된다. 심지어 통합사회, 통합과학 등 공통필수 과목은 대폭 증가하게 된다. 그런 공통필수 과목의 집필기준에 특정 정치적 의도가 개입된다면, 우리 아이들이 비판과 창의가 거세된 존재, 그저 순응하는 존재로 길러지지나 않을지 걱정된다.

고등학교 졸업자가 매년 약 이만 명씩 줄어들고, 대학생은 전공 공부를 하고서도 직장을 구하기 어려워 불안해 하며, 산업현장에서는 대졸자의 역량이 부족하다고 하소연하고, '제4차 산업혁명'까지 진행되고 있는데도, 대학은 학사제도 개편, 전공 구조개혁, 교육내용 혁신, 교수학습 혁신에 전력을 쏟지 않고 있다. 일부 교수들의 이기주의와 나태도 여전하다. 대학은 개혁 중이지만, 아직도 갈 길이 멀다. 정부는 창조경제를 하고, 창의적인 전문인재를 길러낸다지만, 대학과 대학원에 대한 규제는 여전히 남아 있다. 교육부의 대학개혁 노력은 계속되고 있지만, 대학원 개혁 노력은 부족하다. 심지어 일반대학원의 야간수업과 주말수업은 여전히 규제되고 있다. 대학원 정원 확대도 규제하고 있다. 시대착오적 행태가 아닐 수 없다.

교육이 사회변화에 주도적으로 대응하며, 사회발전을 주도해야 하는데 우리 교육은 그러질 못하고 있다. 교육이 다양한 분야의 창의인재를 길러내야 하는데 그러질 못하고 있다. 교육이 평등하게 이루어지고, 교육을 통해 사회의 평등과 통합이 더 실현되어야 하는데 현실은 그 반대가 되어 있다. 지금 우리 교육은 사회불평등을 유지·존속시키는 핵심기제가 되어 가고 있다. 이런 교육으로는 우리 아이들의 꿈을, 강점을, 미래를, 행복을 키워줄 수 없다. 이런 교육으로는 학부모도, 교원도 행복할 수 없다. 이런 교육으로는 지식기반사회를 주도하지 못한다. 이런 교육으로는 창조사회, 창조경제를 발전시켜 나갈 수 없다. 이런 교육으로는 개개인의 행복이나 국가발전은커녕, 우리 공동체의 존속도 어려울 수 있다.

교육개혁, 교육발전은 국가발전의 핵심전략이다

이제 국회도, 정부도, 국민들도 교육개혁에 눈을 돌려야 한다. 교육개혁이 단지 학생·학부모·교원·국민의 고통을 해소한다는 차원에 머물러서는 안 된다. 문제 해결의 정도가 아니라, 교육개혁, 교육발전을 통한 개인의 참다운 성장과 진정한 행복, 그리고 건강하고 정의로운 사회발전을 다시 이룩해 내야 한다. 현재의 지식중심의 교육, 현재의 대입제도, 현재의 교육내용과 방법 중에서 바꿀 것은 과감히 바꾸어야 한다. 그리고 우리의 교육열, 우리 교육의 장점, 교원의 열정은 소중히 지켜내는 교육대변혁을 시작해야 한다. 그러기 위해서는 먼저 각기 자신의 위치에서 자신을 성찰하고 자신부터 변화되기 위한 노력을 시작해야 한다. 그리고 정부, 국회와 정당은 이러한 노력을 성원하고 지원·촉진해야 한다. 결국, 교육개혁, 교육발전을 위한 올바른 비전과 총체적인 중장기 교육개혁 청사진이 있어야 한다는 것이다.

이러한 청사진이 어느 몇 사람의 주도로 만들어지는 것은 또 다른 과오이자, 또 다른 독선일 뿐이다. 교육발전을 위한 올바른 비전과 총체적인 중·장기 교육개혁 청사진을 만들기 위한 거대한 교육대토론이 있어야 한다. 제20대 국회, 그리고 정당은 교육개혁, 교육발전을 자신의 사명으로 인식해야 한다. 국회와 정당이 나서 교육대토론을 주도하며 국민의 뜻을 모으고, 교육개혁 연구와 합의를 주도하고, 합의를 바탕으로 국민의 이해를 구하고, 법률과 정책을 통해 정부의 교육개혁을 이끌어 내야 한다. 국회와 정당은 그러한 교육개혁 청사진에 근거하여 핵심적인 교육발전 전략을 담아 교육 관련 법률 개정과 제정에 나서야 한다. 나아가 그러한 교육개혁이 실질적으로 교육현장에서, 학습현장에서 제대로 실현될 수 있도록 지원을 아끼지 말아야 한다. 이를 위해 국회는 교육개혁 특별기구를 만들고, 국회와 정당은 교육전문가를 스스로 육성하거나 영입하도록 적극 노력해야 한다.

제20대 국회의 교육개혁 의제는 무엇이 되어야 하나

국회는 입법부다. 다른 권한과 역할도 많지만 가장 중요한 권한과 역할은 법률을 만들고 개정하는 것이다. 하지만, 이를 위해서는 제일 먼저, 국회 교육 관련 상임위의 운영이 개선될 필요가 있다. 현재 국회의 교육문화체육관광위원회의 상임위원장은 관례상 야당의원이 맡아 직무를 수행해왔다. 그러면서 여야 갈등에 좌우되며 여야 정당의 합의에 의한 교육개혁이 가로막히는 기제가 되어 왔다. 국회와 주요 정당은 교육개혁의 시급성과 중요성을 공유하며, 교육문화체육관광위원회의 운영 개선을 통해 상임위를 교육개혁의 중심으로 재구축할 필요가 있다. 교육문화체육관광위원회 내의 의석비율을 존중하여 민주적 합의를 통해 상임위원장을 선출하고 민주적인 절차에 따라 교육개혁을 추진하기를 기대한다.

국회와 정당이 나서서 총체적인 교육개혁 비전과 중·장기계획에 근거하여 교육발전전략을 도출하고, 이에 근거하여 기존 교육관련 법률 체계를 재점검하고 재구축해야 한다. 이를 통해 개정해야 할 법률을 선정하고, 그 개정방향과 내용을 도출해야 한다. 아울러 법률체계가 미흡하면 새로 제정해야 할 법률을 선정하고, 사회적인 논의를 거쳐 그 내용·조항을 조정하고 합의해야 한다. 법률 제·개정에 담아야 할 교육개혁 의제, 내용을 제안하면 다음과 같다.

첫째, 가장 먼저 '교육 규제 및 사교육 조장법'이라고 비판받고 있는 '공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법'을 전면 개정해야 한다. 이를 위해서는 먼저 공교육정상화의 의미와 방향을 찾고, 공교육정상화를 위한 핵심과제를 도출하여 그 내용을 중심으로 아예 법률을 전면적으로 개정할 필요가 있다. 특히, 방과후학교 등 학교운영의 자율성은 보장되어야 한다. 이때 주의할 것은 '공교육정상화'가 획일적인 것이 되어서는 안 된다. 학습자의 개별적인 특성을 존중한 '모두를 위한 맞춤형 수월성 교육'의 방향을 지향해야 한다. 특히, 공교육정상화에 가장 큰 영향을 미치는 대입제도에 대한 총체적 논의를 통해, 대입제도 개선을 위한 방향을 도출하여 법률에 기본사항을 반영할 필요가 있다. 수시와 학생부종합전형 비중을 일부 줄이고, 창의형 수능과 창의형 공동논술이 필요하다(안수진·안선회, 2015). 수능-EBS연계정책은 폐기되어야 한다(김태우·안선회, 2015).

2013년에 교육부의 정책연구를 수행한 강태중 등(2013: 80)은 '강력한 영향력을 가진 대입전형요소로서 내신이 가지는 부정적 영향력'에 대해 "고등학교 교육정상화에 기여한다기보다 '무능한 교사의 학생 통제권'과 '문제풀이 위주의 비교육적 수업의 존재'를 담보하는 역할을 한다고 비판하고 있다. 나아가 '한국의 고등학생들은 입시시험을 3년 동안 걸쳐서 보는 처지에 놓이게 되었으며 이로 인하여 고교 생활 전체를 시험지옥 속에서 보내게 되었다'고 학생부 반영비중 확대'로 인한 심각한 문제상황을 서술하고 있다. 대책의 방향은 다르지만, 대입제도에 대한 이러한 문제의식은 필자(안선회, 2009; 2013)의 여러 연구결과와 유사하다.

둘째, '교육기본법' 개정을 통해 교육개혁 전반의 이념과 방향을 반영해야 한다. '교육기본법' 명칭을 그대로 두면서도 '교육'보다 '학습', '학습권'을 더 중시하는 방향으로 개선되어야 한다. '교육과 학습에서의 창의성'이 강조되어야 하고, '교육의 기회균등'은 더 적극적인 '교육의 평등(형평성)'으로 수정될 필요가 있다. 학습자, 보호자, 교원의 권한이 보다 균형 있게 조정되어 상호 협력을 통한 교육발전이 이루어지도록 해야 한다. 또한 '제3장 교육의 진흥'에는 '행복교육', '진로교육', '창의교육', '인성교육', '아동보호'를 위한 조항이 추가될 필요가 있다.

셋째, '초·중등교육법' 개정을 통해 중앙정부와 교육감 간의 갈등을 해소 또는 완화하고 단위학교의 자율성을 확대해야 한다. 구체적으로는 중앙정부의 권한과 교육감의 권한을 약화시키고 단위학교의 자율성이 확대되어야 한다. 그리고 단위학교에서도 학교운영위원회, 교장, 교감, 교사의 권한이 구체적으로 명시되어 권한 남용과 오용을 방지하고 조화로운 학교거버넌스체제를 구축해야 한다. 교육과정을 교육부장관이 정하도록 한 시대착오적인 법률조항을 개정하여 국가교육과정위원회를 합리적으로 구성하여, 위원회의 합의에 의해 국가교육과정을 정할 수 있도록 해야 한다. 법률 규정으로 학교체제와 입학전형의 핵심 사항을 명확하게 규정할 필요가 있다. 특히, 고등학교 배정 시 선지원 후추첨(평준화)을 원칙적으로 규정하고, 일부 학교에 한정하여 예외를 두되, 예외 학교의 입학전형도 교육감의 관리·감독 하에 두도록 해야 한다. 대안학교 규정을 완화하여 다양한 '작은 학교'의 설립과 운영을 허용해야 한다. 또한 교육비 지원에 관한 규정도 명확히 하여 급식 등 교육예산 관련 갈등을 해소할 필요가 있다.

넷째, 유아교육법과 영유아보육법 개정, 지방교육재정교부금법에 대한 총체적인 개정 작업이 있어야 한다. 최근 어린이집 누리과정 예산을 둘러싸고 갈등이 있었지만, 이 문제는 단순하게 예산 관련 문제로 끝날 사안이 아니다. 유·보통합과 그에 따른 제반 문제 및 예산소요와 그 부담 문제까지 종합적으로 고찰되어야 한다. 이번 문제를 기회로 아예 유·보통합을 제대로 추진하고, 유아교육을 혁신하는 계기를 만들어야 한다. 이에 대한 소요예산을 합리적으로 예측하여 지방교육재정교부금법 개정을 통해 재원을 확충해야 한다.

다섯째, 교육공무원법, 교원지위향상을 위한 특별법 등 모든 교원 관련 법률을 종합적으로 점검하여 교원의 교육에 대한 권한과 지위, 역할을 지원할 필요가 있다. 특히, 승진제도와 교장임용제도 등 교원인사제도에 대한 종합 점검과 개선이 요청된다. 교원의 교육에 대한 권한과 지위, 역할은 충분히 보장하면서 동시에 교원의 학생교육에 대한 헌신과 책무를 요청해야 한다. 교육의 목적이 학습자의 학습과 성장이듯이, 교육자도 학습자의 학습과 성장을 통해 행복을 찾을 수 있도록, 학생교육에 전념할 수 있도록 지원해야 한다. 이를 위해서는 학교자율을 침해하고, 권위주의·관료주의 행정이 핵심기제가 되고 있는 교감 승진평정에 대한 교육장과 교육감의 근평 권한을 없애거나 대폭 축소하는 방향으로의 개선이 요구된다.

여섯째, 기타 여러 교육 관계 법률에 대한 검토와 개정 노력이 있어야 한다. 인성교육법과 진로교육법이 제정되었지만, 그 미비점을 보완하는 개정 노력이 필요하다. 특히 진로교육법에는 고교 및 대학 진학과 연계한 진로교육방안(진로기반 진학지도 지원방안)이 포함되어야 보다 실효성 있는 법률이 될 수 있다. 영재교육진흥법과 특수교육진흥법, 평생교육법 등의 개선을 통해 여러 분야의 종합적인 교육발전의 토대를 만들어야 한다. 사립학교법 개정을 통해서는 입학전형 외 사항에 대한 규제를 완화하고 교육자율성을 확대할 필요가 있다.

일곱째, 교육개혁, 교육발전에 반드시 필요한 법률을 새로 제정할 수 있어야 한다. 교원의 권한과 지위 향상과 균형을 위해 '학부모지원법'과 '학생지원법'이 제정되어야 한다. 이때 교원의 권한·지위와 충돌되지 않으며, 교원의 교육력이 보장되는 방향이 담겨야 한다. 학생을 위한 '기본학력보장법'이 제정될 필요가 있다. 이를 통해 교육복지 공약이 단순한 교육기회의 확대, 교육여건의 개선에 그치지 않고, 학생의 다양성을 존중한 맞춤형 교육성과 향상이라는 실질적인 교육결과의 평등을 가져올 수 있어야 한다.

여덟째, 대학교육 혁신을 위한 고등교육법 개정, 대학구조개혁법 제정을 추진해야 한다. 현재 대학의 가장 큰 문제는 학생부종합전형과 국영수 위주 전형을 통해 초중등교육에 미치는 부정정인 영향이다. 하지만, 이 문제는 '공교육정상화법' 개정을 통해 해결해야 한다. 고등교육법 개정, 대학구조개혁법 제정을 통해서는 대학교육의 사회적 적합성과 교육력 문제의 해결을 위한 대학혁신을 지원·촉진하는 내용이 담겨야 한다. 아울러 대학교육의 혁신을 교육부가 아니라, 대학과 교수, 학생이 주도하도록 지원할 필요가 있다. 대입제도 외 사항에 대해서는 교육부의 규제가 아니라 대학의 자율에 맡기는 방향으로 법률이 개정되어야 한다. 특히 시행령이나 재정지원사업을 통해 교육부의 규제와 영향력이 지나치게 커지는 것을 막아야 한다. 대학강사 관련 규정도 전향적으로 검토해야 한다. 이를 위해서는 학생 수 축소와 등록금 인상의 어려움으로 대학의 재정수입이 축소되고 있는 상황이기에 정부의 재정지원은 확충하되, 대학구성원들의 봉급인상은 자제되어야 한다. 대학구조개혁법 제정을 통해 퇴출을 허용하되, 잔여재산이 불순한 자에게 흘러들어갈 가능성은 차단해야 한다.

마지막으로, 중장기 교육개혁의 타당하고 효과적인 추진을 위해서는 교육부에 휘둘리지 않고, 총체적인 교육개혁을 주도할 '국가교육위원회' 구성·운영을 규정하기 위한 '국가교육위원회법' 제정이 추진될 필요가 있다. '국가교육위원회법' 제정을 위한 노력과 함께 국회와 정당 차원에서도 지속적으로 상시 운영되는 교육개혁을 위한 특별조직을 구성하여 교육적 타당성을 갖춘 중장기 교육개혁방안을 모색할 필요가 있다. 국회에도 (가칭)미래국가발전연구소, (가칭)국가교육발전연구소 등을 설립하여 각 정당과 정부의 교육개혁 노력을 촉진할 수 있을 것이다.

교육개혁은 국민행복 실현전략이자 국가발전의 핵심전략이다

이제까지의 국회와 정당에 대한 실망이 제20대 국회에 대해서는 기대와 감탄으로 바뀌기를 기대한다. 특정 정당의 정치이념이나 정치적 이해관계가 아니라, 국민 모두를 위한 국회와 정당이 되기를 기대한다. 국회와 정당이 편협한 진영논리, 패거리논리에 빠지지 않고, 국민 모두를 보고, 국민 모두의 이익과 행복을 위해, 국민 모두의 요구, 바램을 담아내기를 소원한다. 제20대 국회와 주요 정당이 국민행복 실현과 국가발전을 위한 핵심전략으로 교육개혁에 최선을 다해 주기를 기대한다. 이를 위해 국민은, 교원은 올바른 안목을 가지고 선거를 잘해야 할 것이다. 국회와 정당의 수준을 결정하고 좌우하는 것은 결국 국민이다. 이번 선거에 교원을 비롯한 국민들의 교육개혁을 위한 염원이 담기기를 기원한다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 '교육을바꾸는사람들'의 공식견해가 아닙니다.

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