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2015년 08월 12일 18시 45분 KST | 업데이트됨 2016년 08월 12일 14시 12분 KST

교육개혁의 새 패러다임 탐색 (1) : 5.31 교육개혁 해체

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글 | 박남기(광주교대 교수/ 전총장)

1. 새로운 교육개혁 패러다임 탐색을 위한 다양한 시도

이명박 정부와 마찬가지로 박근혜 정부에 들어서도 아직까지 교육개혁을 지속적으로 이끌어갈 핵심적인 조직이 만들어지지 않고 있다. 정부는 5.31 교육개혁을 평가하고 미래 방향을 탐색하기 위한 정책연구를 발주하여 이미 결과보고서가 나온 것도 있고, 현재 진행 중인 것도 있다1). 그 중 한국교육정책연구소(2015.04.11.; 2015.05.30)는 한국교육행정학회 및 교원교육학회와 공동학술대회를 통해 연구 성과를 발표하며 발전시켜가고 있다. 현 정부는 이러한 연구를 바탕으로 내년 초가 되면 교육개혁 추진 조직을 발족시키리라 예상된다.

학계를 비롯하여 사회의 다양한 조직에서도 우리 교육의 큰 흐름을 형성했던 5.31 교육개혁을 반추하면서 새로운 교육개혁 패러다임을 탐색하기 위한 노력을 다각도로 진행하고 있다. 학회에서는 한국교육행정학회(2015)와 한국교육정치학회(2015)가 관련 세미나를 개최하였다. 진보진영에서는 새정치민주연합의 교육특별위원회(2015)가, 그리고 보수진영에서는 국회미래인재육성포럼과 한반도선진화재단(2015)이 5.31 교육개혁 20주년을 맞아 교육 미래 방향 탐색을 위한 세미나를 개최하였다.

전 5.31 교육개혁위원회 위원 및 전문위원(2015)도 「5.31 교육개혁과 미래 한국교육의 방향」이라는 주제의 세미나를 개최하여 자신들의 관점에서 5.31 교육개혁을 재조명하면서 미래방향 탐색을 시도하기도 했다. 그리고 카이스트 미래전략대학원(2014)은 「대한민국 국가미래전략 2015」를 통해 총 21개 분야의 미래 발전 전략을 제기하고 있는데 그 중 첫 번째로 교육전략을 제시하고 있다. 그 중 교육전략을 더욱 발전시키기 위해 2015년 5월에 카이스트는 미래교육연구위원회를 발족시키고 원동연(국제교육문화교류기구 이사장)박사를 연구책임자로 하여「대한민국 국가미래전략 2015 미래교육전략 분야」 연구를 추진하고 있다. 모 언론사도 나름대로 교육개혁의 새로운 패러다임을 탐색하기 위한 위원회를 꾸려 의견을 모아가고 있다.

이들이 기반하고 있는 교육적·정치적 관점과 배경에 따라 새패러다임은 약간의 차이를 보일 것으로 예상된다. 하지만 20년 전인 1995년처럼 지금이 새패러다임을 필요로 하는 전환기라는 점에 대해서는 대부분 공감하고 있다. 그러한 공감대 위에 각 주체별 다양한 노력이 전개되고 있다고 할 것이다.

2. 5.31 교육개혁 정책선도자(policy entrepreneur)가 바라본 개혁 실패 요인과 교육개혁 향후 방향 분석 2)

우리는 과거로부터 배워야 더 나은 미래를 만들 수 있다. 과거의 실패를 반복하지 않으려면 과거에 대한 철저한 반성이 선행되어야 한다. '한국 교육정책 결정 구조의 정치학'이라는 주제의 한국교육정치학회 세미나(2015)에서 각 정부의 교육개혁에 깊숙이 관여했던 발표자와 토론자들이 내린 결론 중의 하나는 속칭 '제왕적 대통령제'처럼 움직이는 상황 하에서는 대통령에게로 통하는 문의 열쇠를 가지고 있는 사람(key person)이 말 그대로 개혁에서 핵심역할을 하게 된다는 것이었다. 5.31 교육개혁을 자율과 경쟁의 신자유주의 기조로 이끌어간 핵심인물 중의 한 명은 박세일3)로 알려지고 있다(김신일, 2015; 김재웅, 2015). 박세일(2015)은 국회미래인재육성포럼과 한반도선진화재단이 공동 주최한 '미래인재육성 대토론회'에서 '21세기 선진통일을 위한 교육개혁: 철학과 전략'이라는 제목의 글을 통해 5.31 개혁이 원래 의도한 목적을 달성하지 못한 채 아직도 사람들이 교육으로 인해 고통을 받고 있는 이유, 그리고 나아가야 할 기본방향을 제시하였다4). 여기서는 그의 글을 간단히 분석하면서 우리교육이 나아가야 할 방향을 되짚어보고자 한다.

그의 지적대로 우리나라 학부모와 학생들은 아직도 고통에 빠져있고, 교육은 풀어야 할 과제가 산적해 있다. 5.31 교육개혁안을 만들었던 교육개혁위원회가 한국교육의 현안문제로 지적한 것은 '단편적 지식만을 암기하는 현실로부터 유리된 교육 그리고 불량품 인력 제공', 입시지옥, '값싼 학교교육'과 과중한 사교육비, 획일적 규제위주의 행정, 도덕교육의 상실이다(교육개혁위원회, 1995). 개혁을 실시한 지 20년이 지났지만 어느 하나 해결된 것은 없고, 오히려 지난 세월동안 더 악화되어 관련된 국민의 고통은 더욱 커지고 있다. 당일 토론자로 나선 윤지희(2015: 186)는 "교육으로 인한 학생들의 학습고통은 더욱 극심해졌고, 사교육비는 1995년 1조 1,866억 원에서 2014년 18조 2,297억 원으로 20년 사이에 15배 이상 뛰었다. 1인당 국민소득이 95년 1만 1,430달러에서 2014년 3만 달러가 안 되는 상황과 비교하면 사교육비 부담의 증가는 엄청난 현실이다."라고 주장하고 있다. 박세일(2015)은 그 이유를 교육목표와 교육철학의 혼란, 교육제도와 시장 간의 불일치, 교육개혁 리더십의 부재 등의 세 가지로 적시하고 있다5).

'교육목표와 철학의 혼란'의 예로는 수월성과 형평성 간의 대립과 갈등, 근대 역사에 대한 관점의 차이 등을 들고 있다. 그런데 그가 예로 들고 있는 것을 포함하여 교육과 관련하여 벌어지고 있는 상당한 갈등은 그의 말대로 교육에 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 집단적·개인적 이념의 갈등이지 교육목표와 철학의 혼란이 아니다. 교육이념과 목적은 교육기본법 제2조(교육이념)에 "홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다."고 명시되어 있다. 일부 정치가(교육자의 옷을 입고 있는 정치가 포함)들이 교육을 정치적 수단으로 이용하면서 그 핑계를 교육의 근본 목적이 혼란스러운 것처럼 이야기하는 것은 정치권의 책임회피를 위한 포장으로 오해될 소지가 있다. 이는 5.31 개혁에서 공급자인 국가가 뒤로 빠지면서 국가의 임무 대행자인 학교와 교사를 공급자로 규정하고 학생을 소비자로 규정함으로써 결국 양자간의 갈등을 초래했다는 비판을 받은 것과 유사한 전략으로 보인다6).

두 번째의 이유로 지적한 교육제도와 시장간의 불일치란 박세일에 따르면 '기존의 교육제도가 생산해 낼 수 있는 [교육공급]'과 '시대의 문명사적 변화가 요구하는 [교육수요]간의 갭(gap)'을 의미한다. 그런데 그가 거창하게 이야기한 '시대의 문명사적 변화가 요구하는' 이라는 말은 "교육과정에서 불필요한 교육을 받기 때문에 생기는 고통과 교육 이후에도 취업이 어려워져서 생기는 고통으로 나타나고 있다."라는 표현에서 보이듯이 현실에서는 '학부모와 기업이 요구하는' 이라는 의미이다(박세일, 2015: 14). 교육개혁에서 이러한 요구를 무시할 수는 없을 것이다. 하지만 먼저 명확히 할 것은 졸업후 취업이 어려워서 생기는 고통은 주로 국가와 경제계가 양질의 충분한 일자리를 공급하지 못해 생기는 것이지 학생들이 교육을 잘못 받아 생기는 고통이 아니다. 물론 좋은 교육을 받으면 창업을 하여 일자리를 창출할 수 있을 것이라고 이야기할 수는 있다. 그 경우 학교교육의 책임은 시대가 요구하는 보다 창의적인 인재를 배출하는 것이고, 일자리 창업과 관련된 지원 시스템을 갖추는 것은 국가와 경제계가 해야 할 역할이지 학교의 역할이 아니다. 교육개혁 방향을 설정할 때 민주시민 육성이라는 공교육의 일차적 목적과 시장의 요구를 어떻게 조화시킬 것인가에 대한 진지한 고민은 교육계의 몫이다.

그가 언급한 '소량 다품종의 시대'에 적합한 인재(근로자)를 길러내야 한다는 논리가 고등학교까지의 무상교육도 실시하고 있지 못한 상황에서 이미 제도 밖에서 다양한 선택권을 누리고 있는 학부모들을 위한 특별 맞춤형 교육까지 국가가 제공해야 한다는 논리적 근거가 될 수는 없다. 소량 다품종의 시대, 다양성과 창의성이 요구하는 시대에 가장 잘 대응하는 교육은 기본을 충실하게 해주는 교육이다. 소량 다품종은 마지막 제조공정의 문제이다. 동일한 자동차라고 하더라도 소비자의 요구에 따라 모양, 색상, 크기뿐만 아니라 옵션을 다양하게 해주어야 한다. 이를 위해서는 기본 재료가 좋아야 한다. 경제학자들이 즐겨 사용하는 제품생산의 비유를 그대로 차용할 경우 학교는 제품 생산 및 조립 공정이 아니라 원재료 생산 공정이다. 첫 단계에서는 원재료인 순수한 철을 잘 만들어내면 된다. 그 다음 단계에서 시장의 요구에 맞추어 필요한 요소를 추가하여 다양한 철을 만들고, 필요에 맞추어 크기와 두께 모양 등을 조절하는 등 소량 다품종의 시대에 부응하는 것이다. 기초교육단계에서 미래 시대가 필요로 하는 기본 자질과 역량, 인성 등을 제대로 길러 미래사회의 인재가 되도록 교육시키면, 그 다음 단계인 직업교육 단계에서 소량 다품종 요구에 맞게 변화시켜야 한다. 기초교육의 기본역할과 직업교육의 역할을 혼동하면 원재료에 불순물이 끼어 제품 생산 공정에서 원하는 제품을 만들어낼 수 없을 것이다. 오히려 그러한 인재는 그러한 인재를 필요로 하는 기업이 비용을 제공하도록 유도하는 제도적 보완장치를 강화해야 한다는 논리적 근거가 되어야 할 것이다.

교육 고통의 세 번째 이유로 들고 있는 '교육개혁 리더십의 부재'는 그의 말대로 '정치권이 포퓰리즘의 덫에 걸려'있어서 나온 결과이다. 입으로만 자신이 교육대통령이라고 주장하는 것이 아니라 실제로 교육에 국가의 미래가 달려있음을 확신하고, 교육을 국가 의제의 우선순위에 놓고 필요한 조직과 예산을 확보하고 그 조직에 힘을 실어주는 대통령을 필요로 한다. 5.31 교육개혁안이 아주 짧은 기간에 만들어졌으면서도 개혁안의 대부분이 입법화되었고, 교육부를 통해서 실천으로 옮겨져 오늘날까지 이어졌던 것은 바로 이러한 강력한 교육개혁 리더십 덕분이었다. 하지만 최근 이명박 정부에서 경험하였듯이 이제는 대통령과 청와대, 그리고 교육부 중심의 강력한 하향식 추진은 성과를 거두기 어렵다. 이명박 정부의 교육 정책 방향을 좌지우지하였던 이주호 전 교과부장관은 한겨레(2015.04.09)와의 대담에서 "교과부 장관 시절 하향식(톱다운) 교육정책 추진에 대해서는 많이 반성하고 있다"며 "아이들의 행복을 중심에 놓고 수업방식과 교육과정, 대입제도를 바꾸는 사회적 합의가 필요한 때"라고 밝혔다. 이제는 새로운 모형의 교육개혁 리더십이 필요한 시기가 되었다.

박세일은 이상의 문제를 극복하기 위해 먼저 교육개혁 철학은 '공동체자유주의'로 해야 한다고 주장한다. 그런데 '자유주의적 개혁'부터 시작하고 '공동체주의적 개혁'으로 보완하여야 한다고 주장함으로써 결국은 공동체주의는 수식어이고 방점은 다시 자유주의에 주어져 있음을 알 수 있다. 결국 수직적 다양화로 귀결되었던 '자유와 선택 - 교육의 특성화 다양화 -'를 강화하는 방향, 국가는 교육결과의 책임으로부터 빠지고 교사를 교육공급자로 몰아붙여 소위 수요자가 된 학부모· 학생과 대립 속에서 교권이 추락하고 교사의 사기가 땅에 떨어진 '학교의 자율과 책무를 높이는 방향', 그리고 교육정보를 공개하는 방향으로 바꾸는 것이 자유주의적 개혁이라고 정의한다.(박세일, 2015: 16).

자유주의자들은 "학습부진아, 낙후지역의 학생, 극빈층자녀 등에 대한 특별 교육정책 등 공동체주의적 보완을 동시에 추진해야 한다"고 하지만 이는 말 그대로 '특별'이라고 생각하고 있다. 따라서 국가 경제가 어려워질 경우 과거의 사례에 비추어보면 공동체주의적 가치 구현을 위한 사업이 먼저 지원 중단대상이 된다. 진정한 자유주의자는 자유를 갖지 못한 사람들이 자유를 가질 수 있도록 그들을 위한 정책을 우선적으로 추진하는 사람이다. 스스로를 자유주의자라고 하면서 이미 자유를 만끽하고 있는 사람들에게 공정한 사회를 만들기 위해 가해지고 있는 규제까지 풀어야 한다고 주장한다면 이들은 자유주의자가 아니라 공동체파괴주의자들이다. 이러한 비판을 막아내기 위해 이들은 자유주의 탈 위에 '공동체'라는 수식어까지 더하고 있다는 비판에서 자유로우려면 방점을 '자유주의'가 아니라 '공동체'에 두어야 할 것이다. 자유시장 경쟁으로 spill over 효과가 나타나는 것이 아니라 부의 집중 현상이 더 심해지고 있고 그 결과 빈부격차는 더 커지고 있다. 지난 20년 동안 지속되어온 개혁에도 불구하고 스스로 인정하듯이 교육 '고통'은 지속되고 있고, 오히려 더 커졌다. 그 개혁의 핵심인물들이 5.31 교육개혁의 한 축이 되었던 신자유주의 경제논리를 또다시 교육개혁에 슬며시 주입하고자 한다면 우리 교육만이 아니라 우리나라의 미래는 더욱 암울해질 것이다.

자유주의를 옹호하는 사람들도 그 진영의 대표적인 학자의 한 명인 뉴욕 콜롬비아대학교 경제학 교수 하비에르 살라이마르틴(Xavier Sala-i-Martin)의 주장에 귀를 기울일 필요가 있다. 그는 여러 글과 저서를 통해 자유주의 능력은 바로 복지와 부를 생산하는 시스템이라고 설명하고 있다. 아울러 자유주의가 장점을 유지하면서도 불가피하게 만들어 내고 있는 세상의 불평등과 형식주의 폐해를 완화시키기 위한 해결책과 국가의 역할을 지속적으로 제시하고 있다(권상미, 2006: 191). 살라이마르틴의 주장에 의거할 때 만일 자유주의가 해낼 수 있을 것으로 기대하는 복지와 부의 생산이라는 목표를 달성하지 못할 때 자유주의는 그 기반이 흔들릴 수밖에 없게 되고, 나아가 공격을 받게 될 것이다. 우리나라 자유주의는 복지 생산이라는 점에서 있어서 성과뿐만 아니라 그 의지마저도 의심받고 있는 상황이다. 만일 그 누가 자유주의자라면 그리고 자유주의를 지키고자 한다면 불가피하게 수반되는 폐해인 세상의 불평등 해결책에 대해 더욱 관심을 가져야 할 것이다. 그렇지 않을 경우에 그는 자유주의 진영으로부터도 자유주의를 수호하고자 하는 사람이 아니라 자유주의의 탈을 쓴 착취자에 불과하다는 비판을 받게 될 것이다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 '교육을바꾸는사람들'의 공식견해가 아닙니다.

[각주]

1) 관련 정책연구를 세 개 발주하였는데 하나는 5.31 개혁 추진 당시 장관이었던 안병영 장관의 팀, 또 다른 하나는 당시 상임위원이었고 나중에 장관을 맡은 이명현 교수팀, 그리고 마지막 하나는 한국교육정책연구소(한국교총)가 수행하고 있다.

2) 이 글은 한국교육정책연구소와 한국교육행정학회가 개최한 5.31교육개혁과 학교교육의 혁신이라는 세미나에서 발표한 「학교혁신의 방향과 과제: 교육개혁을 위한 새패러다임 탐색」을 토대로 수정·보완한 것이다.

3) 현 한반도선진화재단 상임고문, 5.31교육개혁위원회 간사로 활동하다가 곧바로 청와대 교육수석을 역임하였다.

4) 새정치민주연합 핵심 인사는 한반도선진화재단의 이러한 행사가 교육만이 아니라 다른 분야에 대해서도 집권플랜을 짜기 위한 한 방편으로 보인다는 발언을 했다. 이 글에는 국가목표 및 비전이 제시되어 있고, 향후 진행되어야 할 교육개혁에 영향력을 행사하고자 하는 강한 의지가 나타나 있다.

5) 개혁의 새 방향을 제시하기 위해서는 당시 개혁의 목적으로 삼았던 것 중에서 달성된 것과 그렇지 못한 것을 밝히고, 원래 의도나 예상과 달리 결과가 잘못 나온 것에 대해 각각의 원인을 밝히는 작업이 선행되어야 한다. 개혁 철학으로 인해 발생한 문제의 경우에는 원인 분석을 바탕으로 극복하기 위한 새로운 철학이 제시되어야 할 것이다.

6) 5.31개혁에 참여했던 김신일은 2015년 5월 9일 교육행정학회 세미나 기조강연에 따르면 주도권을 가지고 있던 박세일과 일련의 경제학자들은 '소비자'라는 용어를 강력하게 고수하고자 하였으나 교육계 소속 위원들의 강한 반발 때문에 '수요자'라는 용어로 대체하였다고 한다(김신일, 2015).

[참고문헌]

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한국교육정책연구소(2015.05.30). 5.31 교육개혁과 학교교육의 혁신. 5.31 교육개혁 20주년 연속 세미나② 자료집.

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