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2018년 01월 10일 09시 21분 KST

개헌을 앞두고 있는 우리가 토론해야 할 11가지 쟁점

moon jae in

문재인 대통령은 10일 열린 신년기자회견에서 "지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시는 국민과의 약속"이라며 6·13 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 치러야 한다며 개헌에 대한 의지를 다시 한번 이야기했다. "국회가 나서서 개헌 합의 이뤄달라"고 요청하기도 했다.

개헌이 다시 중요한 화두로 떠오른 가운데 국회 헌법개정특별위원회는 11개월 간의 자문활동을 마무리하며 지난달 말 개헌안의 초안을 내놨고 허프포스트코리아는 세 차례에 이를 설명했다.

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관련기사 : 개정헌법초안 정리(2)-노동/경제

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개헌 초안은 다소 파격적이며 꽤나 진보적이다. 이 초안이 그대로 통과될 확률은 제로에 가깝다. 수많은 토론을 통해 무수히 많은 의견이 쌓이고 정리된 후에야 제대로 된 개헌안이 마련될 것이다. 우리 사회를 지탱하는 근본규범인 만큼 다양한 목소리들이 헌법에 담겨야 한다.

허프포스트코리아는 초안에 담긴 헌법 전문을 포함해 쟁점이 될 이슈를 다시 한번 정리한다. 자세한 내용을 더 확인하고 싶다면 위에 있는 링크를 클릭하면 된다.

constitution

1. 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3.1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19혁명과 6․10 항쟁의 민주이념을 계승하고, 조국의 평화적 통일과 법치주의에 터 잡은 자유롭고 평등한 민주사회의 실현을 기본 사명으로 삼아, 인류애와 생명 존중으로 평화와 공존을 추구하고, 자율과 조화를 바탕으로 사회정의와 자치·분권을 실현하고, 기회균등과 연대의 원리를 사회생활에서 실천하고, 지구생태계와 자연환경의 보호에 힘쓰며, 안으로는 국민의 생활을 균등하게 향상시키고, 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 기여하고, 모든 분야에서 지속가능한 발전을 추구함으로써 우리와 미래세대의 자유와 안전과 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 9차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

헌법재판소는 전문을 헌법의 '해석 기준'(2008헌바141)으로서 효력을 가지고 있다고 설명한다. 따라서 헌법 전문은 단순한 '소개글'에 그치지 않고 헌법이 지향하는 가치, 우리 사회가 안고 있는 시대적 고민, 그 역사적 배경 등을 담아야 한다.

개정헌법 초안 전문에는 몇 가지가 새로 들어갔고 몇 가지가 빠졌다. 추가된 것 중 눈여겨볼 만 한 것은 '6.10 항쟁의 민주이념 계승'이다. 시민의 힘으로 독재정권을 몰아내고 현행 헌법을 만들어낸 87년 6월 항쟁을 우리 헌법의 가치로 삼겠다는 의지다. 개헌특위에서는 이밖에도 5.18민주화 운동과 '촛불시민혁명' 등도 거론되었으나 최종적으로는 6.10항쟁만 포함되었다.

빠진 내용도 흥미롭다. '동포애', '민족의 단결', '사회적 폐습과 불의 타파' 등이 빠졌는데 개헌특위는 민족주의를 지나치게 강조하는 내용과 시대적 의미가 약화된 내용들을 삭제한다고 밝혔다. 특히 '자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수'의 내용이 빠진 것은 "의무가 있어야 권리가 있다"는 기존 통념 대신 '기본권은 하늘에서 부여한 것'이라는 헌법의 원래 의미를 살리기 위함으로 보인다.

이밖에도 전문에는 '자손'이라는 표현 대신 '미래세대'라는 표현이 등장했고 인류애, 생명존중, 자유롭고 평등한 민주사회, 자연환경의 보호 등의 내용이 새로이 들어갔다.

2. 사형제 폐지

제11조 ① 모든 사람은 생명권을 가진다.

② 사형은 폐지된다.

사형제 폐지를 명시했다. 개헌특위는 "국제적 인권수준에 발맞추기 위해 헌법제정권자의 결단으로 이를 헌법에 명시한다"고 설명했다.

우리 헌법과 대법원은 여태까지 사형제도를 긍정해왔다(95헌바1). 개헌특위가 '헌법제정권자의 결단'이라고 설명하듯이 사형제의 존속이 사회의 큰 '문제'가 되었다기보다는 국제적인 흐름과 '실질적 사형폐지국'으로 분류된 우리 사회의 흐름을 반영하려는 의도로 보인다.

3. 적극적인 차별 시정

제14조 누구든지 성별, 종교, 인종, 언어, 연령, 장애, 지역, 사회적 신분, 고용형태 등 어떠한 이유로도 정치적․경제적․사회적․ 문화적 생활의 모든 영역에서 부당한 차별을 받지 아니한다.

③국가는 실질적 평등을 실현하고, 현존하는 차별을 시정하기 위하여 적극적으로 조치한다.

바뀐 것은 두 가지이다. 하나는 차별을 금지하는 범위가 '성별, 종교'에서 '인종, 언어, 연령, 장애, 지역'으로 확대된 것이고 다른 하나는 현존하는 차별을 시정하기 위한 '적극적인 조치'가 신설되었다는 것이다.

적극적 조치는 '채용목표제'와 같이 현존하는 차별을 개선하기 위해 국가가 적극적으로 나서서 제도를 만드는 시도로 형식적 평등을 넘어 내용적 평등을 완성하기 위한 중요한 장치다. 개헌특위는 기존에 판례(98헌마363)와 국가인권위원회법(제2조)으로 이 내용을 승인해왔던 이 내용을 헌법적 차원으로 끌어올리겠다는 의지를 담았다.

소수의견으로는 '성적지향'을 차별금지 사유 중 하나로 명시해야 한다는 의견이 있었으나 반영되지는 않았다.

개헌 초안에 담긴 '성차별 해소 노력'은 여기에 그치지 않는다. 개정안 제15조는 "국가는 선출직・임명직 공직 진출에 있어 남녀의 동등한 참여를 촉진하고, 직업적·사회적 지위에 동등하게 접근할 기회를 보장한다"는 내용을 담고 있다.

4. 이중배상금지규정 삭제

제48조 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률로 정하는 바에 따라 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무원 자신의 책임은 면제되지 아니한다.

현행헌법 제29조는 "군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투·훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다"고 규정한다. 이른바 이중배상금지 규정이다.

이는 유신헌법 때 베트남전쟁이 한창이던 1967년 3월 참전 군인들이 상관의 ‘부당한’ 명령을 수행하다 숨지거나 부상을 입어 국가를 상대로 배상을 청구할 경우 막대한 재원이 들어가는 것을 미리 막자는 의도로 만들어졌다. 지난 2015년 DMZ 지뢰 폭발사고로 발목을 잃은 군인들이 이 규정 때문에 국가에 손해배상 소송을 하지 못하자 크게 논란이 되었다.

개헌특위는 "많은 군인과 경찰관들이 국가와 사회를 위하여 살신성인의 정신으로 자신을 희생하여 왔음에도 이러한 희생에 대하여 국가는 충분한 지원과 보상을 하지 않을 뿐 아니라 국가배상을 가로막고 있다"며 "이런 나라에서 누가 조국을 위하여 자신의 목숨을 걸고 싸울 것이며, 누가 사회의 안녕질서를 위하여 위험을 무릅쓸 것인가 의문임. 대표적 독소조항이므로 삭제되어야 한다"고 밝혔다.

5. 양심적 집총 거부 도입

제52조 ① 모든 국민은 법률로 정하는 바에 따라 국방의 의무를 진다.

② 누구든지 병역의무의 이행으로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다.

③ 누구든지 양심에 반하여 집총병역을 강제 받지 아니하고, 법률이 정하는 바에 의하여 대체복무를 할 수 있다.

개헌특위의 초안은 아예 '양심적 병역거부'와 '대체복무'를 헌법적 내용으로 규정했다. 기존에 양심적 병역거부에 대한 위헌소송은 줄곧 이어졌지만 헌법재판소에 의해 꾸준히 '합헌'판결을 받았다.

개헌특위는 이에 대해 "헌법재판소 결정이나 대법원 판결로 해결할 수도 있으나, 헌법으로 해결하는 것이 정도라고 생각된다"며 이 내용을 헌법에 규정한 이유를 설명했다.

'병역거부'라는 단어 때문에 생기는 오해들도 고민했다. 개헌특위는 "‘양심적 병역거부자’란 용어는 병역의무의 이행 자체를 거부하는 것이 아님에도 병역의무의 이행을 거부하는 것으로 오인할 수 있어서 부적절하다"며 '양심적 집총거부자'라는 용어로 대체하였다.

6. 종신, 무기 고용의 규정

제35조 ②노동자를 고용할 때는 정당한 이유가 없는 한 기간의 정함이 없이 직접고용 하여야 한다.

⑤노동자는 정당한 이유 없는 해고로부터 보호받을 권리를 가진다.

현행 헌법에는 '근로'라는 단어가 '노동'처럼 쓰이고 있다. 근로는 풀어쓰면 '부지런히 일함'이다. 개헌특위는 헌법에 노동 대신 근로가 등장한 것에 대해 "헌법 제정 당시의 이데올로기적ㆍ체제대립적 상황에 기인"했다고 설명한다. 개헌특위는 이어 "이미 그러한 상황을 극복한 상태이므로 노동에 대한 인식을 개선하는 출발점으로서 근로를 노동으로 변경한다"고 설명한다.

내용을 살펴보면 먼저 '근로의 의무'가 삭제됐다. 개헌특위는 "근로의무는 공동체 유지를 위한 도덕적 의무로 봐야 하고, 헌법적 의무로 규정하는 것은 강제근로금지 원칙에 반할 소지가 있다"며 "모든 국민이 일할 수 있도록 일자리를 제공하는 것은 국가의 의무이지 국민의 의무로 강제하는 것은 바람직하지 않다"고 이야기한다.

'직접, 무기고용'의 원칙도 새롭게 추가됐다. 고용증진만큼 고용안정이 중요해진 현실을 반영한 결과다. 개헌특위 내부에서는 이 조항 추가에 대해 논쟁이 있었던 것으로 보인다. 김형오 공동위원장은 "안정되고 안전한 직장생활이 보장되고 그것이 노동자의 권리가 되어야 하는 것은 이의가 없으나 지금 힘든 처지에 있는 중소기업 영세기업 또는 스타트업들의 현실을 얼마나 고려하였는지, 또 이런 고전적 노동의식으로 제4차 산업혁명시대를 헤쳐 나갈 수 있는지 깊은 고려가 필요하다"고 주장했다. 그는 이어 "개정안은 현행 헌법보다 노동자의 권익이 대폭 향상되어 있어 너무 구체적이거나 (건전한 의미에서) 논란 소지가 있는 것은 법률사항으로 하여도 될 것"이라고 덧붙였다.

여기에 대해 개헌특위는 "법률로 규정할 수도 있겠으나, 우리 사회에서 심각한 비정규직 문제를 해결하고 이익을 얻는 자가 책임도 부담하는 정의를 실현하기 위해 헌법적 차원에서 원칙을 명확히 할 필요 있다"고 답했다.

7. 동일 가치노동 동일 임금

제35조 ③국가는 적정임금의 보장에 노력하며, 동일한 가치의 노동에 대하여는 동일한 임금이 지급되어야 한다.

⑦국가는 모든 사람이 일과 생활을 균형 있게 영위할 수 있도록 정책을 실시하여야 한다.

이번 헌법에 새로 추가된 '노동자 권익 강화' 내용에서 가장 인상 깊은 것 중 하나다. 동일가치노동 동일임금은 그간 노동계가 끊임없이 주장했던 내용으로 '비정규직의 처우'와 매우 관련이 깊은 내용이다. 개헌특위는 여기에 대해 매우 단호한 표현을 사용하며 설명했다.

개헌특위는 "동일가치노동에 대한 동일임금 지급은 노동자를 존엄과 가치를 존중받아야 할 인간으로 대우하는 출발점"이라며 "노동자가 수행하는 업무가 동일한 가치가 있음에도 성별 또는 고용형태 등 합리적이지 않은 이유로 차별대우(가장 대표적인 영역이 임금 차별)를 하는 것은 차별을 넘어 인간에 대한 모욕"이라고 설명했다. 개헌특위는 이어 "동일가치노동에 대한 동일임금 보장의 명시는 제도적 모욕을 예방하려는 헌법제정권자의 의지의 표현"이라고 덧붙였다.

개헌특위의 설명대로 이는 '비정규직에 대한 불합리한 처우'에 대한 금지이자 동시에 '성별 간 임금 불평등'에 대한 금지이기도 하다.

개정헌법 초안은 또 국가가 '일과 생활을 균형 있게 영위할 수 있도록 정책'을 실시하도록 명하고 있다. 우리가 흔히 말하는 '워라밸-Work and Life Balance'이 헌법으로 들어온 것이다. 개헌특위는 "생활 친화적인 노동환경 및 문화 조성과 장시간 노동으로부터 사생활을 영위할 권리를 보장하기 위해 국가의 책무 부여한다"고 설명했다.

power politics

8. 공무원에 대한 노동3권 보장 및 노동자의 사업 참가권 도입

제36조 ①노동자는 자주적으로 단결할 자유를 가진다.

②노동자는 단체교섭권 및 단체협약 체결권과 대표를 통하여 사업운영에 참여할 권리를 가진다.

③노동자는 경제적․직업적 이익에 관한 주장을 관철하기 위하여 파업 기타 단체행동을 할 권리를 가진다. 현역군인과 경찰공무원의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

일단 현행헌법에서 한 조항에 나열되었던 노동3권이 단결권과 그 외 권리로 나뉘었다. 더 눈여겨보아야 할 것은 '사업 운영 참가권'이다. 이 권리의 기원은 제헌헌법에 등장한 '이익균점권'에서 찾아볼 수 있다. 이익균점권은 노동자에게 자본가와 함께 기업 활동의 열매를 나누어 가질 권리가 있다는 내용으로 이 조항에 의하면 기업 경영자는 월급 이외에도 회사의 이익을 노동자에게 분배해야 한다.

개헌특위는 이익균점권 대신 '사업 운영 참가권'을 포함한 이유에 대해 "현대적 관점에서 보면 이익균점권보다는 사업 운영 참가권이 보다 현실적"이라며 "이익균점권이 종업원지주제 등의 의미로 제한될 수 있으므로, 노동자가 자신의 처지를 결정하는 데 참가한다는 산업민주주의 원리를 실질화하는 사업운영 참가권이 보다 적절하다"고 설명했다.

단체행동권이 제한되는 노동자에 대하여 기존에 있던 '주요방위산업체 노동자'는 삭제되었고 현역군인과 경찰공무원은 그대로 남았다. 현역군인과 경찰공무원의 경우에도 원칙적으로는 보장하되 법률에 의해서만 제한할 수 있게 바꾸었다.

그리고 기존에 '법률에 의해서만' 보장될 수 있었던 공무원의 노동3권이 원칙적으로 보장되게 되었다.

9. 양원제의 도입

제41조 ① 국회는 참의원과 민의원으로 조직하며, 참의원은 지역을 대표한다.

③ 참의원의원과 민의원의원은 겸직할 수 없다.

④ 국회의원의 수는 법률로 정하되, 참의원의원은 100명이하, 민의원의원은 200명 이상으로 한다.

⑤ 대통령이 민의원을 해산한 때에는 민의원이 해산된 날부터 20일 이후 40일 이내에 민의원 선거를 실시한다.

제42조 ① 참의원의원의 임기는 6년으로 하고, 2년마다 의원의 3분의 1을 개선한다.

② 민의원의원의 임기는 4년으로 한다. 단, 민의원이 해산된 때에는 해산과 동시에 임기가 종료한다.

이번 개헌 초안 중 권력구조 개편의 핵심은 바로 '분권'이다. 개헌특위는 "정부형태 개혁에서 요구되는 분권과 협치의 기본방향에 입각할 때, 국민의 국회에 대한 불신을 획기적으로 개선하고 국회의 국정통제권을 강화하는 정부형태의 전반적 개혁방안을 국민에게 제안하기 위한 출발점은 의회 입법권 내부에서의 기능적 분권"이라고 설명했다.

그 결과가 바로 양원제 도입이다. 이는 이원정부제 측과 대통령제 측 모두 합의를 이룬 부분이다. 참의원과 민의원은 미국으로 치면 상원과 하원 개념으로 우리나라에서는 52년 제1차 개헌 때 등장했다가 박정희 정권이 들어선 62년 제3공화국 때 막을 내렸다.

상원인 참의원은 지역의 대표자로서 지방분권 및 갈등 해소, 그리고 지역균형발전을 도모하는 대표자다. 하원은 지역이 아닌 전체국민의 대표자로서 비례성을 강화한 선거제도 하에서 선출된다.

세부내용을 살펴보면 국회의 법률안 재의권, 내각 불신임권 등의 권한은 하원에서 행사하되, 지방분권과 관련된 부분은 상원에서 행사하며, 중요한 사항은 상원과 하원이 공동으로 결정하도록 한다.

또한 국회의 동의를 요하는 사항들 중에서 내각의 인사와 관련한 부분은 하원의 관할로 하되 기타 인사와 관련한 부분은 상원이 동의권을 갖도록 함으로써 상원과 하원의 인사에 관한 영향력을 조정하는 방향으로 구상하고 있다.

국회의원의 임기는 참의원의 경우 6년으로 현행보다 1년 늘어나며 민의원은 4년으로 1년 준다. 대통령에게 의회를 해산할 권리가 부여되나 '4년 중임제'를 지지하는 측은 대통령의 국회 해산권을 부정하였다.

10. 대통령제의 유지? 이원정부제의 도입?

이원정부제 안

제66조 ① 대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.

② 대통령은 국가의 독립, 영토의 보전, 국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진다.

③ 대통령은 조국의 평화적 통일과 국민통합을 위하여 성실히 노력할 의무를 진다.

대통령제 안

① 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부와 헌법과 법률에 따라 설치되는 독립기관이 행한다.

② 대통령은 외국에 대하여 국가를 대표한다.

행정부에 대한 내용은 분량이 많아 조문을 다 붙이는 대신 설명으로 보충한다. 앞서 말했듯 이번 개헌 초안 중 권력구조에 대한 내용은 크게 '이원정부제'와 '대통령제'로 나뉜다. 여기에 대한 이해가 먼저 필요하다.

이원정부제의 대통령은 국가 원수직을 유지하며, 기획⋅재정과 통일·외교·국방에 관한 정책의 수립·실시에 관한 권한 및 공무원임명권, 사면권, 국민투표부의권 등의 권한을 갖는다. 반면에 기획⋅재정 및 외교·안보·통일 외의 영역에 대한 행정권은 대통령이 아닌 총리가 갖는다.

이원정부제를 채택한 대표적인 나라가 바로 프랑스다. 쉽게 말하면 대통령은 외치, 총리는 내치를 담당한다고 보면 된다. 이원정부제 하에서의 대통령은 '국가 원수'의 지위가 부여되기 때문에 국민통합정책을 주관하기 위해 당적을 유지할 수 없다. (현행 헌법은 대통령제 임에도 불구하고 대통령에게 국가 원수의 지위가 부여된다-제66조)

대통령제는 지금 우리가 채택하고 있는 제도다. 다만 개헌안에서의 대통령제는 현행 대통령제와 내용이 조금 달라진다. 우선 '국가 원수'조항이 삭제된다. 개헌특위는 여기에 대해 "유신헌법 이후 대통령의 제왕적 지위의 헌법해석 및 정치문화적 근거로 기능하였던 국가원수 조항을 삭제하고 제헌헌법의 기본정신을 부활하여 대통령을 행정부의 수반으로서의 지위를 중심으로 이해하고, 대통령의 행정권한도 독립국가기관의 설립을 통하여 축소하는 안"이라고 설명했다.

대통령의 막강한 권한을 제한하는 내용은 더 있다. 대통령제 측은 기존에 "행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다"에서 "행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부와 헌법과 법률에 따라 설치되는 독립기관이 행한다"로 바꿨다. 여기에 거론되는 독립기관은 선거관리위원회, 회계검사원(기존 감사원), 국가인권위원회, 언론통신위원회 등이 있다.

11. 대통령의 임기 규정 변경

이원정부제 안

제70조 대통령의 임기는 6년으로 하며, 중임할 수 없다.

대통령제 안

제70조 대통령의 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.

이원정부제 안은 대통령의 임기는 6년이며 중임이 금지되고 하원의 임기 4년, 상원의 임기 6년인 교차 임기제가 도입된다. 대통령제 안의 경우 대통령의 임기가 4년으로 축소되지만 1회에 한해 연임이 가능하다. 과거 독재정권에 대한 우려 때문에 도입되지 못했던 내용이다. 대통령제안 측은 "연임시 5년 단임에 비하여 중기적인 국정구상을 안정적으로 실행할 수 있는 효과가 있다"고 설명한다.

court

문재인 대통령이 신년기자회견에서 언급한 대로, 빠르면 올 6월 지방선거와 동시에 우리는 새로운 헌법에 투표한다. 헌법은 우리 사회의 아주 중요한 길라잡이고 새로 마련될 헌법에 우리의 목소리가 담기는 것은 매우 중요하다. 그래서 개헌의 가능성이 여느 때보다 높아진 이때, 우리에게 필요한 것은 바로 '왈가왈부'다. 더 급진적인, 혹은 더 현실적인 의견 모두가 필요하다.

헌법은 당장 아무것도 변화시킬 수 없지만, 당분간 우리가 살아가는 사회의 이정표로 작동할 것이다. 우리의 꾸준한 관심이 필요하다.

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