당신이 함께 고민해야 할 개헌 쟁점 11가지

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헌법은 1948년 7월 17일 제헌 국회에서 제정되었고 지금까지 총 아홉차례 개정되었다. 현행 헌법은 1987년에 민주화항쟁을 기초로 개정되었으며 제6공화국 헌법이라고도 한다.

헌법은 그 후 30년간 유지되었다. 시간이 흐르고 세상이 진보함에 따라 개헌의 필요성은 계속 제기되었다. 국회는 올 1월 개헌특위를 출범하면서 개헌에 대한 논의를 본격화했다.

특히 문재인 대통령은 "집권하면 1년 안에 분권형 4년 중임(重任) 대통령제를 기초로 한 개헌을 완수"하겠다며 개헌의지를 강하게 내비쳤다. 문 대통령은 올해 11월에도 "내년 지방선거를 놓치면 개헌 국민투표가 어렵다"며 국회에 내년 지방선거에 맞춰 개헌이 이뤄질수 있도록 요청한 상황이다.

내년 6월에 지방선거와 함께 개헌 국민투표가 이뤄진다면 사실상 개헌은 코앞에 다가온 셈이다. 현재 개헌특위는 내년 2월까지 개헌안을 마련하기 위해 집중 토론하고 있다.

따라서 현재 개헌특위에서 논의하는 주요 쟁점에는 어떤 것이 있는지, 개헌특위는 어떤 방식으로 의견을 모으고 있는지 알아볼 필요가 있다.

참고로 개헌안에 관련해 직접 의견을 낼 수도 있다. 여기를 방문하면 된다.

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쟁점 1. 헌법 전문의 수정 여부

헌법의 전문은 헌법의 지향을 담고 있다. 현행 헌법은 " 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승한다"고 하고 있으며 " 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 한다"고 하고 있다.

개헌특위는 "헌법이 발전해오는 과정에서 있었던 헌정사적 사실을 추가할 필요가 있다"는 의견과 "추가하고자 하는 역사적 사실의 선정에 있어서 불필요한 국론분열 가능성이 있다"는 의견으로 갈리고 있다. 현재 거론된 역사적 사실은 "5·18 민주화 운동, 6월 민주화 항쟁, 부마민주항쟁"등이 있다.

또 전문에 시대적 가치를 추가할지 여부에 대해서도 논의 중이다. 개헌특위에서는 "복지국가·분권국가·생명존중·생태보전·세계평화·자유평등연대 등의 가치를 추가해야 한다"는 의견과 "신중해야 한다"는 의견이 팽팽하게 갈리고 있다.

쟁점 2. 기본권의 주체를 '국민'에서 '사람'으로

현행 헌법의 기본권과 관련한 조항(제2장 국민의 권리와 의무 : 제10조부터 제39조 까지)는 기본권의 주체를 모두 '국민'으로 규정하고 있다. 개헌특위는 "현행 기본권의 주체로 일괄적으로 규정되어 있는 ‘국민’을 사람이 보편적으로 누리는 기본권의 경우 그 주체를 ‘사람’으로 표현할지 "에 대해 논의하고 있다.

개정을 찬성하는 입장은 "특정 기본권은 사람이 보편적으로 누리는 권리이고, 현행 헌법 해석상 국민을 포함하여 사람의 권리로서의 성질을 가지는 기본권은 외국인 등에게도 인정되고 있으므로 이를 명시적으로 규정하기 위하여 기본권 주체 개정 필요"하다고 주장하고 있고 반대의 입장은 " 현행 헌법 해석상 기본권의 성격에 따라 외국인 등의 기본권 주체성이 인정되고 있고, 기본권을 사람으로서의 권리와 국민에게만 한정되는 권리로 구분하여 규정하기 어려우며, 국민이 아닌 사람에게 국내법적으로 권리를 인정할 것인가 하는 문제는 입법정책상의 문제이지 헌법의 문제는 아니므로 헌법 개정 불필요"하다고 주장하고 있다.

개헌특위는 이에 대해 "기본권의 성격에 따라 주체를 국민과 사람으로 구분하여 규정하는 것에 대체로 공감"하지만 "개별 기본권 별로 그 주체를 어떻게 규정할지에 대해서는 계속 논의가 필요하다"고 의견을 모으고 있다.

쟁점 3. '차별금지 사유'를 평등권 조항에 추가

현행 헌법 제11조는 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별․종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."고 기술하고 있다.

쟁점은 현행헌법 제11조에 차별금지의 사유를 확대할 것이지의 여부이다. 찬성론자는 "우리 사회의 구성원이 다양해지고, 또한 유럽연합기본권 헌장에서 ‘성별, 인종, 피부색, 종족 또는 사회적 신분, 유전적 특징, 언어, 소수민족에의 소속’ 등을 차별금지 사유로 규정하고 있는 점을 반영하여 ‘인종’, ‘언어’와 같은 차별금지 사유를 추가해야"한다고 주장하고 있다.

개헌특위도 대체적으로 차별금지 사유를 확대할 필요가 있다고 의견을 모으고 있다. 하지만 구체적인 사유에 대해서는 더 논의가 필요하다고 밝히고 있다.

쟁점 4. 성평등 조항 신설

현행헌법에서 성평등과 관련한 조항은 세 가지이다. 첫째는 앞서 언급한 제11조이며 두번째는 "여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용·임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다"는 내용을 담은 제32조, 마지막으로는 " 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다. 국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다"는 내용의 제36조이다.

개헌특위는 성평등의 경우 다른 영역보다 특별히 더 보장할 필요가 있으므로 별도의 조항이 필요하다는 의견과 성평등 보장 규정만을 별도로 신설하는 것은 양성평등만을 지나치게 강조하는 결과가 되므로 신중해야 한다는 의견으로 갈리고 있다.

이밖에도 임신·출산·양육을 이유로 한 차별금지 규정과 공직 진출 등에서의 동등한 참여보장 명시 규정 등이 필요하다는 의견이 제기되었으며 개헌특위는 "일반적인 평등원칙 규정과 별도로 양성평등 보장 규정을 신설하는 방안에 대체로 공감"하지만 "구체적으로 어떤 사항을 명시할 것"인지에 대해서는 토론 중이다.

쟁점 5. 군인 등에 대한 이중배상금지조항

현행헌법 제29조는 "군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투·훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다"고 규정한다. 이른바 이중배상 규정이다.

이는 유신헌법 때 베트남전쟁이 한창이던 1967년 3월 참전 군인들이 상관의 ‘부당한’ 명령을 수행하다 숨지거나 부상을 입어 국가를 상대로 배상을 청구할 경우 막대한 재원이 들어가는 것을 미리 막자는 의도로 만들어졌다. 지난 2015년 DMZ 지뢰폭발사고로 발목을 잃은 군인들이 이 규정 때문에 국가에 손해배상 소송을 하지 못하자 크게 논란이 되었다.

다행이 개헌특위는 이 규정을 삭제하기로 의견을 모았다. 특별한 사정이 없다면 다음 개헌 때는 이 규정을 볼수 없을 것으로 보인다.

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쟁점 6. 근로자에서 노동자로

현행헌법 제32조는 "모든 국민은 근로의 권리를 가진다"고 표현하고 있으며 이하 모든 항목은 노동 대신 근로로 표기되어있다.

'근로'라는 단어의 뜻이 '근면함'이라는 불필요한 내용을 담고 있고, 현행 부처도 '고용노동부'로 불리는 등 노동이 보편적인 용어로 자리잡고 있기 때문에 헌법 상의 '근로'표현을 모두 '노동'으로 바꾸자는 의견이 제기되고 있다.

찬성론자들은 " ‘노동’이 ‘근로’보다 포괄적·보편적 용어이고, ‘근로’는 근대국가의 동원체제를 반영하는 이념적 의미가 담긴 용어이며, 일제강점기에 도입된 식민잔재 용어이므로 이를 청산할 필요성, 그리고 이미 국어사전에서 ‘근로’와 ‘노동’ 용어에 대해서는 명확하게 개념 구분이 이루어져 있고(국립국어원 표준국어대사전) 정부부처 명칭에도 ‘노동’을 사용하고 있으므로 ‘노동’으로 수정할 필요가 있다"고 주장하고 있으며 반대론자는 "단순한 용어의 문제이므로 개정할 필요가 없다"고 주장하고 있어 찬반이 갈리고 있다.

쟁점 7. 공무원의 근로3권 보장

현행헌법은 공무원의 근로3권을 제한하고 있다. 헌법 제33조는 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 가진다"고 하고 있다. 공무원은 원칙적으로 근로3권이 보장되지 않으며, 예외적으로만 법으로 인정된다.

여기에 대해서는 의견이 여러 갈래로 나뉘고 있다. "공무원은 직무수행의 공공성・중립성이 요구되는 특별한 근무관계이므로 일반 국민과 동일하게 권리와 자유를 행사하여서는 안된다"는 현행헌법 유지 의견, "현행 법률이 단결권・단체교섭권은 원칙적으로 인정하고 단체행동권만 제한하는 만큼 헌법에도 단체행동권만 제한하도록 바꾸어야 한다"는 의견, "국제노동기구(ILO) 및 국제연합(UN) 규약 등의 기준에 따라 군인・경찰의 근로3권만 제한할 필요가 있다는 의견, 그리고 "공무원의 근로3권을 원칙적 인정하자"는 의견이 있다.

다만, 공무원의 근로3권을 강화할 필요가 있다는 것에는 대체로 의견이 모아졌으며 세부적인 방법에 대한 조율이 필요할 것으로 보인다.

쟁점 8. 동일가치노동 동일임금 원칙 신설

현행헌법에는 '동일가치노동 동일임금의 원칙'에 관한 내용이 없다. 하지만 현재 우리 사회가 성차별, 정규직-비정규직 차별 등 각종의 임금 차별에 직면하고 있기 때문에 해당 내용의 신설이 필요하다는 내용이다.

동일노동 동일임금의 가치에 대해서는 개헌특위 내부에서 공감하고 있다. 개헌특위는 "동일가치노동 동일임금 원칙은 고용안정성과 노동유연성을 조화시키는 새로운 헌법 가치이며 산업현장에서 파견노동자 등 비정규직의 차별 문제를 해소하기 위해서는 동일가치노동 동일임금 원칙을 헌법에 명시하는 것이 타당하다"는 의견이 주를 이룬다.

다만 "취지에는 동의하나 헌법에 규정하는 것은 신중한 검토가 필요하다"는 의견과 "4차 산업혁명시대에 강조되는 지식노동의 경우 객관적인 가치 측정에 혼란이 야기될 수 있다"는 신중론도 함께 제기되고 있다.

쟁점 9. 대통령제의 유지 여부

한국의 정치권력은 대통령에게 집중되어 있다. 하지만 그 권력에 적절한 견제장치는 미흡한 실정이다. 때문에 한국의 대통령제는 '제왕적 대통령제'라고 불리기도 한다.

개헌특위는 대통령에게 지나치게 집중되어 왔던 권한을 분산하여 권력이 남용되는 일이 없도록 하고 분권과 협치가 가능하도록 제도적 장치를 강화해야 한다는 취지에 대해서는 대부분 공감대를 형성하고 있다. 하지만 우리가 어떤 형태의 정부형태를 취해야 할지에 대해서는 매우 다양한 의견으로 갈리고 있다.

크게는 현행 대통령제, 내각제, 이원정부제가 대두되고 있다. 대통령제는 국민이 직접 선출한 대통령이 국정운영을 책임지되, 현행 제도보다 대통령의 권한은 분산되고, 의회의 국정견제 기능 강화 및 감사원의 소속변경, 사법부 독립 등을 통해 명확하게 3권을 분립하는 현재의 정부형태이며 내각제는 의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고, 의회의 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 정부형태다. 이원정부제는 대통령제와 내각제의 중간형태로 국민이 직접 선출하는 대통령과 국회에서 선출하는 총리가 국정을 분점하여 운영함으로써 국정운영에 대한 공동책임을 지는 정부형태다.

각 제도가 모두 장단점을 포함하고 있고, 정부형태 변경이 사회전반적으로 큰 변화를 불러일으키는만큼, 쉽게 의견이 모아지지 않고 있다.

쟁점 10. 5년 단임인 대통령제의 변경

어쩌면 개헌으로 꼽히는 내용중 최고 쟁점사항일 수도 있다. 현행헌법 제70조는 "대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다"고 하고 있는데 단임제가 "중장기적 국가정책 시행이 곤란하다"는 문제 및 "책임성이 결여된다"는 문제로 개헌의 필요성이 계속 제기되어 왔다.

반면 과거 독재를 경험했던 우리 헌정사를 비추어볼 때 "현행헌법은 장기 독재에 대한 반성에 따른 것으로 현재까지 유효하며, 중임제 도입 시 포퓰리즘과 레임덕 문제를 야기하고 임기를 2배로 연장하는 결과만 초래할 수 있기 때문에" 중임제 도입에 반대하는 의견도 대립해왔다.

현재 개헌특위는 '4년 중임제'와 '6년 단임제'를 놓고 토론중이며 현행을 유지해야 한다는 의견도 있다.

쟁점 11. 대통령 결선투표제 도입

결선투표제는 현행헌법에 규정된 바 없다. 우리나라는 '상대적 다수대표제' 즉 (단독후보가 아닐 경우) 다수 득표만 얻으면 당선되기 때문에, 여러 후보가 선거에 나선 경우 과반에 미치지 못하는 '소수파 대통령'이 당선되는 문제가 있었다.

따라서 선거에서 당선에 필요한 일정한 수를 얻은 자가 없을 경우, 당선인을 결정하기 위하여 상위득표자 2인에 대해서만 다시 투표를 하는 '결선투표제'를 도입할 지 여부가 개헌특위에서 논의되고 있다.

찬성론자는 "현행 상대적 다수대표제는 후보자가 난립할 경우 과반수를 득표하지 못한 이른바 소수파 대통령이 출현할 수 있으므로 대표성 확보를 위하여 도입이 필요하다"고 주장하고 있고 반대론자는 "결선투표제의 도입은 과다한 비용이 소요될 뿐만 아니라 우리 사회의 다원화 경향으로 절대다수의 지지를 얻기가 어려우므로 반대"하고 있다.

여기에 대해서는 앞서 쟁점 9에서 소개했던 정부형태의 변경과 연관하여 긴밀한 논의가 필요하다는 입장이 모아지고 있다.

헌법은 국가의 근간이 되는 가장 기초적인 규범인 만큼 다양한 논의와 의견수렴을 통해 개정되어야 한다. 이외에도 개헌에 대한 더 많은 쟁점사안을 확인하려면 여기를 방문하면 된다.

수정 사항 제안